La pandémie de Covid-19 a conduit
les gouvernements et les banques centrales à mettre en œuvre des politiques
budgétaires et monétaires expansionnistes partout dans le monde. Les États-Unis
se distinguent par un soutien budgétaire conséquent, bien plus important que
celui mis en œuvre dans la zone euro. Dans un document récent en vue de la
préparation du Dialogue
monétaire entre le Parlement européen et la BCE, nous revenons sur ces différentes
mesures et discutons de leurs retombées internationales. Étant
donné l’ampleur des plans de relance et le poids de l’économie américaine, nous
pouvons effectivement anticiper des retombées significatives sur la zone euro. Celles-ci
dépendent cependant non seulement de l’orientation des politiques économiques
mais également de la nature précise des mesures adoptées (transferts, dépenses
et articulation entre la politique monétaire et la politique budgétaire).
La politique monétaire
expansionniste est généralement perçue comme une politique du chacun pour soi
puisqu’une baisse du taux d’intérêt américain devrait entraîner une
dépréciation du dollar américain défavorable aux partenaires commerciaux des États-Unis.
Cependant, la littérature montre que le canal du taux de change peut être
dominé par un canal financier et par l’augmentation de la demande issue de
l’économie américaine, tous deux générant des retombées positives (cf. Degasperi,
Hong et Ricco, 2021).
Les retombées internationales de
la politique budgétaire devraient également être positives, via là encore des effets de demande,
mais également via une appréciation
attendue du dollar (voir Ferrara,
Metelli, Natoli et Siena, 2020) ou via
des effets d’anticipations de retour à l’équilibre des finances publiques à la Corsetti, Meier et Müller
(2010). L’impact favorable pour le reste du monde peut aussi être atténué
si l’expansion budgétaire américaine se traduit par une hausse du taux
d’intérêt mondial. In fine, l’ampleur
des retombées internationales de la politique budgétaire américaine devrait
dépendre de la réaction du taux de change et du taux d’intérêt. Faccini,
Mumtaz et Surico (2016) confirment l’importance des effets financiers mais montrent
cependant que le taux d’intérêt réel pourrait baisser après un choc
expansionniste américain.
Dans ce document, les simulations
réalisées à partir d’un modèle macroéconomique et l’analyse empirique
confirment les effets positifs d’une politique monétaire expansionniste aux États-Unis
sur le PIB de la zone euro. Toutefois, il existe une incertitude sur le calendrier
et la durée de ces retombées positives.
En ce qui concerne la politique
budgétaire, l’analyse empirique suggère des retombées positives des mesures
américaines mises en œuvre depuis le déclenchement de la crise du Covid-19, au
moins à court terme (au cours des deux premières années). Compte tenu de
l’ampleur de l’impulsion budgétaire, ces retombées ne seraient pas
négligeables.
Les retombées mondiales des
politiques macroéconomiques américaines devraient donc être positives mais des incertitudes
persistent au-delà de 2022.
Il faut cependant garder à
l’esprit que la croissance de la zone euro dépendra d’abord de l’orientation de
son propre policy mix. Par
conséquent, elle ne devrait pas seulement s’appuyer sur les politiques
américaines pour consolider et accélérer la reprise. Les impulsions budgétaires
contrastées en 2020 et 2021 entre les États-Unis et la zone euro indiquent déjà
un risque de divergence croissante entre les deux régions.
Nous discutons également
brièvement du fait que les principaux effets d’entraînement des États-Unis
peuvent ne pas provenir des politiques macroéconomiques mais des risques
financiers. Les prix des actifs ont fortement augmenté en 2020, laissant craindre
un risque de bulle financière, du moins aux États-Unis. Ce risque pourrait avoir
un impact important sur la zone euro à moyen et long terme.
Financement de Pôle Emploi par l’assurance chômage : une proposition, une révolution
Parmi les trois propositions qui constituent le Big Bang de l’assurance
chômage que vient d’annoncer le Medef, les deux les plus commentées sont la
création d’un système de solidarité sous la responsabilité de l’État et d’un
régime assurantiel délégué aux partenaires sociaux. Elles occultent la
troisième qui mettrait Pôle Emploi sous la responsabilité exclusive de l’État,
impliquant une baisse drastique de la contribution que verse l’Unedic à Pôle
Emploi, qui diminuerait de 4 milliards à 500 millions par an[1].
Ce serait une avancée essentielle. Car ce ne sont pas les moyens dont
Pôle Emploi doit disposer qui sont en cause mais la manière de les financer,
comme l’expliquait la Note de l’OFCE n° 58 « L’assurance
chômage doit-elle financer le service public de l’emploi ? »,
seule étude publiée à ce jour sur ce sujet qui, déjà en 2016, proposait une
évolution aboutissant à un chiffrage similaire à celui de la réforme
aujourd’hui proposée par le Medef.
Depuis 20 ans, la répartition du financement du service public de
l’emploi entre l’État et l’Unedic a biaisé le diagnostic des problèmes de
l’assurance chômage, nourrissant faux débats et malentendus, freinant les
réformes et ouvrant la voie à la reprise en mains par l’État.
Sur un plan théorique, il n’y a pas de raison que l’Unedic finance 80 %
du service public en charge du suivi et de l’accompagnement des chômeurs ou de
la collecte des offres d’emploi. En effet, il s’agit d’un « service public »,
ouvert à tous les employeurs publics ou privés, affiliés ou non, et à tous les chômeurs,
indemnisés ou non. La théorie économique est claire : accessibles à tous, ces
prestations doivent être financées par l’impôt, et si un usager demande un
service spécial, celui-ci est tarifé au coût marginal.
Ce coût marginal est connu et faible : ce sont les « frais
de gestion » que Pôle Emploi facture aux employeurs publics
non-affiliés à l’assurance chômage. « Ils sont calculés à l’acte sur la
base de deux actes métiers :
Le traitement d’un calcul de droit (82,33€) :
ouverture de droit initiale, rechargement ;
Le traitement mensuel de l’actualisation
(6,67€) : qu’il y ait ou non versement d’une allocation ».
Soit 162 euros par an environ pour un chômeur présent toute l’année. Pour
sa part, l’Unedic est facturée près de 1 500 euros par chômeur indemnisé, donc
dix fois plus cher pour les mêmes services. Au total 450 millions d’euros
suffiraient pour indemniser tout au long de l’année environ 2,7 millions de
chômeurs, quand l’Unedic paye 4,3 milliards. Ce montant pourrait être
financé (comme c’est le cas pour l’APEC) par une taxe dédiée de 0,45% sur la
masse salariale de l’ensemble des secteurs, dans la mesure où tous les actifs et
tous les employeurs peuvent recourir aux services de Pôle Emploi.
La révolution vient de ce que la lecture du financement de Pôle Emploi
qui mène à cette proposition change du tout au tout le diagnostic que l’on peut
faire du problème de l’assurance chômage, des réformes à accomplir.
De 2008 à 2019 l’Unedic a transféré 42 milliards d’euros à Pôle Emploi,
alors qu’avec la formule au coût marginal proposée par le Medef le transfert
n’aurait été que de 5,2 milliards d’euros. Dans ces conditions l’Unedic
n’aurait pas accumulé dans sa dette ces 27,5 milliards d’euros de déficit, mais
13,5 milliards… d’excédents ! Avec une focale un peu plus longue, car le
problème existait déjà avant 2008, il apparaît qu’avec des modalités de
financement claires de Pôle Emploi, l’Unedic n’aurait jamais eu de dette.
Ce prélèvement s’est fait aux dépens des allocations chômage. En effet,
ce sont pour le moment les chômeurs indemnisés qui assument l’essentiel de
cette charge, car le versement à Pôle Emploi est prélevé sur le budget
normalement dédié aux allocations, lui-même financé par des contributions prélevées
au motif de l’assurance-revenu. Ces contributions s’élèvent à 6,4% de la masse
salariale privée sous plafond, soit le même taux depuis 2003 (la part employeur
a même légèrement augmenté de 0,05% en 2017 et le remplacement de la cotisation
salariale par la CSG a déplafonné l’assiette). Les gains de productivité issus
de la fusion Assédic-ANPE et du transfert du prélèvement des cotisations à
l’Urssaf n’ont pas bénéficié à l’Unedic, et la part du budget de Pôle Emploi
couverte par l’Unedic n’a jamais cessé de progresser (de 60% à 80% en 10 ans).
Changer le mode de financement de Pôle Emploi change donc toute la
perspective, le point de départ et les objectifs des réformes à
accomplir : en réalité il le problème n’était pas de résorber un déficit
structurel lié à la « générosité » supposée des allocations, ni de
rembourser la dette ainsi créée, mais de gérer un excédent financier
structurel, obtenu malgré un nombre record de chômeurs indemnisés.
Grâce à cette révolution, l’objectif des réformes redeviendra ce qu’il
aurait toujours dû être durant toutes ces années, la recherche d’efficience
plutôt que la recherche d’économies.
[1] A ce
stade les propositions du Medef n’ont pas fait l’objet d’un document officiel,
ce billet de blog se fonde donc sur les éléments largement relayés par la presse,
mais non-détaillés à ce stade, à la suite de l’audition du président du Medef
par l’AJIS.
La « théorie moderne de la monnaie » est-elle utile ?
Le débat macroéconomique est actuellement très animé. Le changement de politique économique aux États-Unis après l’élection de Joe Biden suscite un débat sur les résultats à attendre de la Bidenonics. Dans le débat d’idées, des propositions keynésiennes radicales sont défendues par la « théorie moderne de la monnaie » (MMT). Ce courant défend l’idée de plans de relance massifs et de monétisation des dettes publiques. Ce billet discute les propositions de la MMT à travers la recension de deux livres récents : Stephanie Kelton, Le mythe du déficit, Editions Les liens qui Libèrent, 2021 et Pavlina Tcherneva, La garantie de l’emploi, Editions La Découverte, 2021.
Avant d’en faire la
critique, on peut résumer simplement les propositions de la MMT : la
première idée-force est la promotion d’une politique monétaire au service de la
politique budgétaire. Elle défend le rachat systématique des dettes publiques
par les banques centrales, ce que l’on appelle la dominance fiscale de
la politique monétaire, afin de permettre une hausse des dépenses publiques.
Pour les économistes, la dominance fiscale est opposée à la dominance
monétaire, qui défend l’idée que le rôle premier de la politique monétaire
doit être le contrôle de l’inflation et laisser à l’impôt le soin de financer
les dépenses et la dette publiques.
La seconde
proposition est la promotion d’un État employeur en dernier ressort. L’État
devrait être en charge de fournir des emplois d’utilité publique à tous les
chômeurs : un service public de l’emploi pour éviter la bascule dans la
pauvreté.
On peut
résumer la critique suivante, plutôt bienveillante, de la théorie moderne de la
monnaie : on a du mal à voir des choses
vraiment nouvelles. Il ne s’agit pas d’une théorie de la monnaie, et elle n’est
pas moderne, même si elle permet de stimuler le débat d’idées !
Faut-il financer les dettes publiques par la monnaie ?
Tout d’abord, ne boudons pas notre plaisir. Le livre de Stephanie Kelton est un bon livre d’économie grand public, et une introduction, polémique et vivante, à la macroéconomie. Bien sûr, le livre n’est pas parfait, mais avant les critiques, il faut souligner le plaisir de lecture. La thèse de Stephanie Kelton est que la création monétaire se fait pour le compte des États, pour des pays comme les États-Unis ou la Grande-Bretagne qui n’appartiennent pas à des unions monétaires. Dans ces pays, l’État peut demander à la banque centrale de racheter la quantité de dette publique qu’il veut en créant de la monnaie : ce sont les États qui fixent les statuts de leur banque centrale nationale. Cette souveraineté monétaire permet à l’État de financer des politiques ; la seule contrainte est l’inflation. Pour la MMT, la politique monétaire devrait être au service de la politique budgétaire, cette dernière devant gérer les risques inflationnistes en stabilisant la demande agrégée. L’intérêt de l’approche est de rappeler quelques vérités économiques, et même simplement comptables. J’en prendrai deux, avant de préciser la critique.
La première est tout d’abord
que la dette publique est détenue par quelqu’un : la dette de l’État est
la richesse de quelqu’un d’autre. En conséquence, cela n’a pas de sens d’écrire
que « nous » sommes endettés, parce que l’État est endetté. C’est le
contraire, nous sommes riches de la dette publique que nous détenons sur
l’État. L’effet sur notre richesse
dépend non pas de la dette elle-même, mais de la répartition du financement des
intérêts. Cette manière de penser conduit à rétablir les comptes d’agents.
Quand l’État émet des dettes, d’autres acteurs les détiennent, et recevront
l’intérêt sur les dettes et le remboursement éventuel du principal.
L’endettement public contribue donc à la formation du patrimoine d’autres
acteurs
L’intérêt du livre de Stephanie Kelton est de présenter ces relations comptables sous une forme vivante et polémique, en attaquant directement les acteurs politiques aux États-Unis qui ne comprennent pas ces réalités macroéconomiques. En effet, il ne faut pas croire que la compréhension de ces effets macroéconomiques soit générale. En France, il y a encore des personnes qui croient que la dette publique est un « endettement auprès des générations futures », ce qui fait peu de sens, comme on en a discuté ailleurs. Le combat de Stéphanie Kelton pour la macroéconomie est donc salutaire, et beaucoup reste à faire.
La seconde vérité comptable
est plus intéressante pour le débat public. Dans nos économies, les banques
centrales appartiennent aux États qui ont le monopole d’émission de la monnaie
centrale, comme les billets, les pièces et la monnaie détenue par les banques.
Cette monnaie ne peut pas être refusée dans les transactions, par contrainte
légale. L’existence des cryptomonnaies ne remet pas en cause de manière
significative ce monopole dans un futur proche. D’ailleurs, on peut attendre
une réponse vigoureuse des États pour garder, par leur banque centrale, le
contrôle de l’émission de la monnaie.
Dans la zone euro, ce monopole public est aussi valide, mais la BCE
« appartient » à différents États.
Cependant, la création monétaire globale se fait au profit des États.
Comment pense un macroéconomiste ? À un niveau abstrait, l’État peut se
financer soit par émission de la dette publique, soit par émission de monnaie.
Cette dernière possibilité est appelée seigneuriage dans la littérature
économique, car elle provient de ce monopole d’émission du souverain monétaire.
Cette vision générale est une évidence en économie monétaire. Par exemple, le
manuel le plus standard d’économie monétaire lui consacre un chapitre entier
(voir le chapitre 4 in Carl Walsh, Monetary
Theory and Policy, MIT Press). Le fait que la dette publique soit détenue
par des non-résidents ne change pas la logique car on paie ces derniers en
monnaie nationale. Tant que l’inflation
est faible et peu volatile (et c’est bien le sujet !), la monnaie nationale
est acceptée dans l’échange. Le problème du financement monétaire est qu’il
peut créer des effets déstabilisateurs et générer de l’inflation, ce qui réduit
le pouvoir d’achat des ménages, avec des effets complexes sur les inégalités.
On dirait aujourd’hui qu’une inflation prévisible est un bien public car elle
permet à chacun d’éviter des fluctuations imprévisibles de son revenu.
Ainsi, il n’y pas vraiment
de théories nouvelles dans la MMT. Je crois que l’enjeu de cette
« théorie » est tout autre et n’a pas pour but de convaincre le
macroéconomiste ou le théoricien de la monnaie. Il s’agit de promouvoir une
politique économique alternative, stimulant l’activité par des dettes publiques
élevées et une monétisation éventuelle des dettes publiques, en acceptant un
risque inflationniste plus élevé. Le livre défend l’orientation économique de
l’après-guerre, la politique que l’on qualifie de keynésienne traditionnelle
qui consiste à mobiliser les outils budgétaires pour atteindre le plein emploi,
même si cela conduit à une inflation modérée. Stéphanie Kelton réhabilite en
cela Abba Lerner qui est le promoteur, dès les années 1940, des politiques que
l’on qualifiera ensuite de keynésiennes, et qu’il qualifiait de finance
fonctionnelle. Abba Lerner souligne sa contribution qui est de présenter la
cohérence de la pensée keynésienne : le but de la politique économique est
le plein emploi, les moyens la dette publique et la création monétaire, le
risque est l’inflation et non l’insoutenabilité des dettes publiques, du fait
de la possibilité d’émettre de la monnaie. Sa conception est présentée en quatorze
pages
dès 1943, sous une forme très accessible.
L’histoire de l’inflation dans les années 1970 a montré que
l’utilisation de ces politiques pour relancer des économies avec des
contraintes de production (liées alors au pétrole) pouvait conduire à une
inflation élevée et volatile. L’identification claire du choc de demande est
nécessaire pour contrôler l’inflation.
Encore une fois, rien de
radicalement nouveau aux États-Unis où la banque centrale a comme mandat de
veiller à une inflation basse et à l’emploi maximum. C’est dans la zone euro
que cette affirmation conduit à une évolution profonde, car la BCE a pour seul
mandat la stabilité des prix et nullement l’activité économique. L’évolution du
mandat de la BCE est un sujet ancien que l’on évoque ici en passant, et traité
plus longuement ici à l’issue
de la crise financière de 2008.
Venons-en à une critique du
livre. La limite de la monétisation des dettes ou du financement monétaire des
dépenses publiques est l’inflation, comme le rappelle l’auteure. Cependant,
rien de précis n’est dit sur le lien entre politique économique et inflation. Ce
lien est pourtant essentiel pour bien calibrer le montant et le format du plan
de relance aux États-Unis et qu’il nous faut construire en Europe. La BCE détient
environ 23% de la dette publique de la France. Jusqu’où peut-on aller ?
Quels sont les coûts économiques et sociaux d’une hausse de l’inflation ? Comment
s’assurer que les anticipations d’inflation ne s’accroissent pas
dangereusement ?
C’est un sujet très étudié,
sous des angles variés. La relation entre l’activité économique et l’inflation,
la fameuse courbe de Phillips, par exemple ici pour un article récent. La
relation entre quantité de monnaie et inflation est aussi le sujet de
nombreuses analyses, par exemple
ici.
Pour comprendre les effets de l’inflation, il faut finement étudier qui détient
de la monnaie et pourquoi, ce que l’on
fait ici.
Les travaux de Stéphanie
Kelton et des économistes de la MMT évitent soigneusement de citer les travaux
d’autres approches pour faire croire à une nouvelle école de pensée économique.
À ce stade, cela n’est pas le cas. Le livre de Stéphanie Kelton est une bonne
introduction pour ceux qui veulent découvrir le débat de politique
macroéconomique par des sujets d’actualité sous un angle polémique. Mais
critiquons la MMT pour sa relative naïveté macroéconomique et sa faiblesse
empirique.
La seconde affirmation des
auteurs de la MMT est la promotion d’une garantie de l’emploi pour tous les
salariés. Ce second volet est indépendant de la gestion macroéconomique de la
demande agrégée et du financement du déficit public. Il concerne la partie
résiduelle du sous-emploi qui existerait dans le cycle économique. La
proposition détaillée par Pvalina Tcherneva est simple : il s’agit de
proposer un outil supplémentaire, une offre d’emplois publics rémunérés au
moins au salaire minimum (que Pvalina Tcherneva veut augmenter à 15$ pour les
États-Unis). Ces emplois ne seraient pas obligatoires, mais fournis à toute la
population, comme un droit universel. Enfin, ils sont associés à une formation,
qualification et un apprentissage, ayant comme objectif que les salariés dans
ces emplois en sortent aptes à trouver un emploi dans le secteur privé. Selon
l’auteure, ces emplois n’ont pas comme objectif de concurrencer ni l’emploi
public avec des objectifs identifiés ni l’emploi privé, qui répond à une
demande solvable.
Pour le lecteur français, ces emplois sont familiers :
il pourrait s’agir d’emplois aidés qualifiants dans le secteur non-marchand,
dont on sait qu’ils peuvent augmenter le retour à l’emploi, lorsque la
qualification est effective, comme le montrent des évaluations. La
proposition est de rendre endogène le nombre de ces emplois par la demande des
travailleurs dans le cycle. Si une réforme profonde du système de formation et
d’apprentissage est nécessaire, la proposition d’une utilisation contracyclique
de ce type d’emploi est intéressante, et déjà partiellement utilisée.
Paradoxalement peut-être, l’intérêt est de penser non pas
une opposition à l’économie de marché, mais une politique de stabilisation, ce
qui suscite des critiques radicales de la MMT !
Le déficit d’emplois conjoncturels est compensé soit par une gestion vigoureuse
et potentiellement inflationniste de la demande agrégée, soit par une politique
de production d’emplois publics. Ces politiques keynésiennes sont développées
au sein d’une approche que l’on appelle post-keynesienne, qui est
une des 50 nuances du keynésianisme (néo- keynésien, keynésien historique, post-keynésien,
circuitiste, etc.).
MMT, post-keynésianisme et la nouvelle politique économique de Joe Biden
On assiste à une évolution profonde de la politique économique américaine avec des projets de plans de relance d’investissement, une augmentation de la fiscalité des entreprises et des ménages les plus aisés, un projet d’augmentation du salaire minimum fédéral, le tout avec une banque centrale accommodante qui semble peu se soucier des tensions inflationnistes à court terme. Cette évolution va dans le sens des recommandations de la MMT (sans reprendre toutes les recommandations). La question légitime est d’identifier le rôle de ce courant dans cette évolution. L’on ne pourra qu’imparfaitement répondre à cette question, tant les arcanes de la politique économique sont obscurs, parfois pour les décideurs eux-mêmes. Les propositions de la MMT sont tout d’abord reprises par Bernie Sanders, dont Stephanie Kelton était la conseillère économique pour la campagne de 2017, qui anime l’aile gauche du parti démocrate. Ainsi, les propositions se sont diffusées dans le débat économique américain.
Cependant, on peut tracer
une tout autre généalogie intellectuelle du changement de politique économique
aux États-Unis, à partir du courant soit néo-keynésien soit keynésien, et qui
me semble plus réaliste. Les travaux de Paul Krugman sur la
trappe à liquidité au Japon, de Lawrence Summers sur la
stagnation séculaire, les travaux d’Olivier Blanchard sur le
rôle des multiplicateurs (parmi bien d’autres) ont conduit à des évolutions au
sein du FMI et de l’OCDE en un sens bien plus keynésien depuis plusieurs
années. Ces évolutions sont indépendantes de la MMT qui présente des
propositions moins empiriques que certains travaux cités. Ainsi, le tournant
économique de Biden me semble bien plus imprégné de l’expérience pragmatique du
réel qui d’un nouveau corpus théorique « alternatif ». Ce que l’on
qualifie de pragmatisme est en fait surtout une approche empirique des
mécanismes économiques, dans un contexte de taux d’intérêt bas qui donnent une capacité
d’endettement nouvelle aux États.
Leçons européennes ?
Pour conclure, quelles sont les leçons européennes de la MMT (et du tournant keynésien de la politique américaine) ? L’utilisation expansionniste de la politique fiscale et le financement monétaire des déficits publics ne peuvent bien sûr qu’avoir lieu au niveau de la zone euro, car ce sont les banques centrales de l’Eurosystème qui ont le monopole d’émission de la monnaie. De ce fait, le problème n’est pas tant économique que politique. La diversité des situations économiques de la zone euro conduit à des besoins de relance différents. L’économie allemande est stimulée par une demande externe importante du fait notamment d’un taux de change interne favorable. La dette publique allemande est attendue autour de 65% dans les prochains trimestres. L’économie italienne connaît une croissance faible et une dette publique de 160%. Plus que le débat théorique, c’est la divergence économique et politique qui paralyse l’Europe. L’utilisation judicieuse de plans de relance européens peut permettre une re-convergence et une création d’emplois, mais cela est un tout autre sujet.
Que peuvent encore faire les banques centrales face à la crise ?
Le retour de nouvelles mesures de
confinement dans plusieurs pays devrait infléchir le rythme de la reprise
économique, voire entraîner une nouvelle chute de l’activité en fin d’année.
Pour faire face à ce risque, les gouvernements annoncent de nouvelles mesures
de soutien qui viennent dans certains cas compléter les plans de relance mis en
œuvre à l’automne. Du côté de la politique monétaire, aucune mesure supplémentaire
n’a pour l’instant été annoncée. Mais avec des taux proches ou à 0 % et
une politique massive d’achat de titres obligataires, on peut se demander si
les banques centrales disposent encore de marges de manœuvre. En pratique,
elles pourraient poursuivre les programmes de QE et augmenter les montants d’achats
d’actifs. Mais d’autres options sont également envisageables, comme celle d’une
monétisation des dettes publiques.
Avec la crise de la Covid-19, les
banques centrales – la Réserve fédérale, la Banque d’Angleterre ou la BCE – ont
repris ou amplifié leur politique de QE si bien que certains y voient une
monétisation de facto de la dette. Dans un récent Policy
Brief, nous argumentons que le QE ne peut pas être strictement
considéré comme de la monétisation de la dette publique, notamment parce que
les achats de titres n’ont pas pour contrepartie l’émission de monnaie
mais de réserves excédentaires. Or celles-ci sont distinctes de la
monnaie en circulation dans l’économie puisqu’elles ne peuvent être utilisées
qu’au sein du système bancaire et qu’elles sont sujettes à un taux d’intérêt
(le taux des facilités de dépôt dans le cas de la zone euro) alors que la
monnaie ne l’est pas.
Notre analyse permet donc de
revenir sur les caractéristiques du QE et de préciser les conditions d’une
monétisation des dettes. Celle-ci devrait se traduire par i) une économie
d’intérêts payés par le gouvernement, ii) une création de monnaie, iii)
permanente (ou durable) et iv) refléter un changement implicite de l’objectif
des banques centrales ou de leur cible d’inflation. La mise en œuvre d’une
telle stratégie est donc une option à la disposition des banques centrales et
permettrait le financement de politiques budgétaires expansionnistes. Le
gouvernement, en contrepartie d’un ensemble de mesures budgétaires – transferts
aux ménages ou dépenses de santé, soutien aux entreprises – émettrait une
obligation perpétuelle à coupon zéro, achetée par les banques commerciales qui
créditeraient le compte des agents ciblés par les mesures de soutien. La dette
n’aurait aucune obligation de remboursement ou de paiement d’intérêt et serait
ensuite acquise par la banque centrale et conservée dans son bilan.
La monétisation serait
probablement plus efficace que le QE pour la stabilisation de la croissance
nominale. Elle réduirait le risque sur la stabilité financière induit par le QE
dont l’effet repose sur sa transmission aux prix d’actifs susceptibles de créer
des bulles de prix d’actifs ou d’inciter les agents privés à s’endetter de
façon excessive. La monétisation a souvent été repoussée en raison de la
crainte qu’elle se traduise par une hausse de l’inflation. Dans le contexte
actuel, une politique budgétaire expansionniste est nécessaire pour soutenir
l’activité et envisager la reprise, une fois que la pandémie sera maîtrisée.
Une accélération de l’inflation satisferait aussi les banques centrales et
l’insuffisance de la demande devrait largement réduire le risque d’une spirale
inflationniste hors de contrôle. La monétisation requiert une plus forte
coordination avec la politique budgétaire, ce qui rend sa mise en œuvre plus
difficile dans la zone euro.
Europe / Etats-Unis : comment les politiques budgétaires ont –elles soutenu les revenus ?
La forte chute de l’activité et ses conséquences sociales brutales ont conduit les gouvernements et les banques centrales à prendre des mesures ambitieuses de soutien afin d’amortir le choc qui s’est traduit par une récession mondiale inédite au premier semestre 2020, analysée dans le Policy Brief n° 78. Face à une crise sanitaire sans précédent dans l’histoire contemporaine, ayant nécessité des arrêts d’activité forcés pour freiner la propagation du virus, les gouvernements ont mis en place des mesures urgentes de soutien afin d’éviter l’enclenchement d’une crise incontrôlée susceptible d’altérer durablement la trajectoire économique[1]. Trois grands types de mesures ont été prises : certaines visent à maintenir le pouvoir d’achat des ménages malgré les arrêts d’activité ; d’autres à l’intention des entreprises tentent de préserver l’outil de production et enfin des mesures spécifiques au secteur de la santé. Les comptes nationaux trimestriels, disponibles à la fin du premier semestre, permettent de connaître à quel point le revenu disponible des agents privés a été préservé par la politique budgétaire à ce stade de la crise de la covid-19[2].
La politique
budgétaire fait exploser le revenu des ménages américains et préserve celui des
européens
Dans les principales économies avancées, la crise de la covid-19 a généré des pertes de revenu primaire (avant transferts monétaires) s’échelonnant de 81 milliards de livres sterling au Royaume-Uni à 458 milliards de dollars aux États-Unis (Tableau 1). Le choc initial de revenu fut plus important en Espagne et en Italie – respectivement 6,5 et 6,7 points de PIB – et de moindre ampleur en Allemagne (3,4 points de PIB) et aux États-Unis (2,1 points de PIB).
Le graphique 1 décompose la part du choc sur le revenu primaire (RP) encaissée par agent (première barre à gauche pour chaque pays, notée « RP »). En Espagne et en Italie, les ménages ont subi la majorité des pertes, à hauteur de respectivement 54 % et 60 % de la perte de revenu totale dans l’économie. En France et en Allemagne, ce sont les entreprises qui ont supporté la plus grosse part (48%) de la baisse de revenu. Au Royaume-Uni et aux États-Unis, les entreprises ont encaissé une perte respective de 50 milliards de livres et 275 milliards de dollars, représentant 62 et 60 % de la perte totale dans l’économie. Dans tous les pays, les administrations publiques (APU) subissent un moindre choc, qui s’explique par l’évolution spontané de certains stabilisateurs automatiques, et par une valeur ajoutée en valeur relativement épargnée par les restrictions d’activité pendant le confinement.
Si l’on se tourne maintenant sur
la décomposition des pertes de revenu disponible (RD), qui tient compte des
transferts monétaires, des cotisations sociales et des impôts sur les revenus,
l’histoire est toute autre. La mise en place des mesures d’urgence a permis
d’absorber une partie de ces pertes comme illustrée par la barre dénommée
« RD » dans le graphique 1.
La mise en place du chômage partiel dans les pays européens a ainsi reporté la
charge des salaires des entreprises vers les APU ce qui a permis de préserver
le revenu des ménages et d’éviter les ruptures des contrats de travail. De
même, les allègements de cotisations sociales, les réductions d’impôts sur les
revenus ou les profits ont transféré le coût de la crise des agents privés vers
les gouvernements. Face à un choc non prévisible, l’État aurait ainsi joué d’un
rôle d’assureur en dernier ressort des revenus des agents privés, bien que
d’ampleur différente selon les pays. Ainsi, alors que les APU espagnoles ont
absorbé 13,5 % du choc de revenu primaire, les mesures de soutien ont
porté cette part à 59 %, un niveau supérieur à celui de l’Italie
(55,3 %) et de la France (54,3 %) en termes de revenu disponible.
Comparativement, les mesures prises par le gouvernement allemand ont permis
d’absorber une part plus élevée du choc puisqu’elle s’élève 67 % de la
perte du revenu disponible contre 28 % de la baisse du revenu primaire.
Au Royaume-Uni les mesures
d’urgence ont absorbé la totalité du choc. Alors que les entreprises et les
ménages enregistrent une perte de revenu primaire de 50 et 15 milliards de
livres respectivement, leur revenu disponible n’a baissé que de 4 et 2
milliards de livres. En termes de revenu disponible, les administrations
publiques absorbent ainsi 93,6 % du choc. Le contraste est encore plus
marqué en Allemagne et aux États-Unis puisque les mesures ont surcompensé le
choc initial de revenu primaire, notamment pour les ménages. Les chiffres
américains sont particulièrement impressionnants. Sur le semestre, la baisse de
revenu primaire est de 192 milliards tandis que le revenu disponible des
ménages a progressé de 576 milliards notamment du fait du versement d’un crédit
d’impôt et d’une allocation chômage fédérale exceptionnelle d’un montant de 600
dollars par semaine versée aux chômeurs quel que soit leur revenu initial[3].
Les différentes mesures fiscales et les subventions octroyées aux entreprises
ont réduit la perte de 210 milliards. Ainsi, le gouvernement américain a
absorbé 237 % du choc reflétant l’ampleur des mesures de soutien prises en
mars-avril.
Les destructions
d’emplois et l’incertitude sur l’avenir peuvent entraver la reprise
outre-Atlantique
Comme on l’a vu, la politique
budgétaire a été mobilisée massivement outre-Atlantique. Même si à ce stade, le
choc macroéconomique est plus faible aux États-Unis que dans l’UE[4],
l’impulsion budgétaire est bien plus importante. L’ensemble des transferts en
faveur des ménages dépassent, à l’issue du 1er semestre, le choc
immédiat sur leur revenu primaire. De cette façon le revenu disponible des
ménages américains a augmenté de 13 %, au moment où leur revenu primaire
baissait de 4 % en lien avec les destructions d’emplois. Cette situation
s’explique notamment par un crédit d’impôt versé aux ménages et une allocation
additionnelle et forfaitaire de 600 dollars par semaine versée par le
gouvernement fédéral à toute personne éligible au chômage. Entre le quatrième
trimestre 2019 et le deuxième trimestre 2020, les transferts aux ménages ont
ainsi bondi de 80 % et représentaient 31 % du revenu disponible
contre 19 % en 2019.
Cette différence de gestion de la crise s’explique sans doute par l’absence de filets de protection sociale aux États-Unis réduisant de fait le rôle des stabilisateurs automatiques et limitant également les citoyens non ou peu couverts par une assurance maladie à faire face aux dépenses de soins en cas de baisse des revenus. La mise en œuvre de mesures contra-cycliques est alors d’autant plus importante, ce qui explique sans doute pourquoi les plans de relance sont plus conséquents, comme ils l’avaient été pendant la crise de 2008-2009 et que les mesures soutiennent directement et fortement les revenus des ménages. Par ailleurs, aux États-Unis, cette relance incombe à l’État fédéral alors que dans l’Union, l’essentiel des plans de soutien émanent des États.
La forte poussée du chômage observée outre-Atlantique – qui a atteint un pic à 14,7 % en avril – contraste avec la situation européenne, s’explique en partie par la stratégie différenciée de politique économique. Aux États-Unis, un transfert positif et conséquent de revenu a été fait aux ménages pour palier la baisse des rémunérations résultant des destructions d’emplois, ce qui a également permis d’atténuer le choc sur les marges des firmes. A contrario, dans les principales économies européennes, les relations contractuelles d’emploi ont été maintenues mais les revenus des ménages ont été un peu moins bien préservés – ils seraient en légère baisse sauf en Allemagne. Dans les principales économies européennes, le choix a été fait de mobiliser massivement les dispositifs d’activité partielle et aux États-Unis la réponse s’est faite par un envoi direct et immédiat de chèques aux ménages.
Le fait d’avoir préservé les
revenus, pendant une période où la consommation était empêchée par la fermeture
des commerces non essentiels, a permis d’accumuler 76 milliards d’euros
« d’épargne covid » en Allemagne (8 points de RDB), 62 milliards en
France (9 points de RDB) et 38 milliards en Espagne et en Italie
(respectivement 10 et 6 points de RDB). Dans les pays anglo-saxons « l’épargne
covid » est encore plus importante : 89 milliards de livres au
Royaume-Uni (12 points de RDB)) et la somme arrive à 961 milliards de dollars
aux États-Unis (12 points de RDB). L’évolution de l’épidémie et la mobilisation
de cette épargne seront les deux clés pour connaître l’ampleur du rebond de
l’activité à partir du second semestre 2020.
Or c’est précisément le moment où les différences d’approche peuvent créer une divergence des trajectoires économiques. Si on peut dire que la situation des ménages a été jusqu’ici mieux préservée outre-Atlantique, les contrats de travail ont été rompus. Dans ce contexte, la rembauche de la main d’œuvre peut prendre un certain délai, entravant le redéploiement rapide de l’appareil productif. Ceci risque de ralentir la vitesse de normalisation de l’activité, contribuant à maintenir les pertes d’emplois et limitant la restauration des bilans des entreprises. Dans le contexte des élections du 3 novembre, les négociations entre Démocrates et Républicains au Congrès sont bloquées. Si les mesures prises pendant la crise ne sont pas – au moins partiellement – reconduites, la situation des ménages américains risque de devenir plus critique dans la mesure où la faiblesse des filets de protection sociale ne permettra pas d’atténuer un choc qui serait durable. Ceci peut avoir des effets de second tour sur la génération des revenus primaires et de l’investissement[5]. A l’issue des élections, il est probable que de nouvelles mesures seront prises mais les délais pourraient longs notamment en cas de victoire de Joe Biden puisqu’il faudra alors attendre sa prise de fonction prévue en janvier 2021. Le maintien d’une forte incertitude sur l’ampleur de la reprise – accentuée par l’incertitude politique – peut encourager les ménages américains à ne pas dépenser « l’épargne covid » afin de garder une « épargne de précaution » pour faire face à une crise sanitaire, économique et sociale qui risque de durer.
Lexique
Revenu primaire : les revenus primaires comprennent les
revenus directement liés à une participation au processus de production. La
majeure partie des revenus primaires des ménages est constituée des salaires et
des revenus de la propriété.
Revenu disponible brut : Revenu dont disposent les agents
pour consommer ou investir, après opérations de redistribution. Il comprend le
revenu primaire auquel on ajoute les prestations sociales en espèces et on en
retranche les cotisations sociales et les impôts versés.
[2] Ces
résultats sont à prendre avec prudence. Si les comptes nationaux trimestriels
constituent le cadre cohérent le plus complet disponible avec les données
recueillies par les instituts statistiques officiels, ils restent provisoires.
Ces comptes sont soumis à des fortes révisions qui pourront modifier
sensiblement les résultats finaux lorsqu’ils intégreront des nouvelles données
(bilans des entreprises…) et qu’ils seront jugés définitifs dans un délai de
deux ans.
[3] Cette
allocation s’ajoute de surcroît à celle versée par les systèmes
d’assurance-chômage géré par les États.
[4] La perte
de PIB semestrielle est de 5 % aux US, contre 8,3 % dans l’UE.
[5] F. Buera, R. Fattal-Jaef, H.
Hopenhayn, A. Neumeyer, et J. Shin (2020), “The Economic Ripple Effects of
COVID-19”, Working Paper.
À la fin du mois d’avril, ou à la
mi-mai pour certains pays, les instituts statistiques nationaux des pays
développés ont publié une première version des comptes du premier trimestre.
Marquée d’abord par la détérioration des perspectives du commerce et du
tourisme, puis progressivement à partir de la mi-mars par l’instauration de
mesures de confinement destinées à lutter contre la propagation du virus,
l’activité économique était attendue en forte baisse sur l’ensemble du
trimestre. Sans surprise, les chiffres de croissance du PIB ont déjà concrétisé,
dans leur version provisoire, les effets économiques de ce confinement durant
les deux dernières semaines du trimestre.
Parmi les pays industrialisés ayant publié leurs premiers comptes, les États-Unis et le Royaume-Uni paraissent moins affectés que les pays européens et, parmi les pays européens, la France, l’Italie et l’Espagne affichent les chutes du PIB les plus fortes (Graphique). À l’autre bout du spectre, la Pologne, l’Australie, la Suède et l’Irlande ressortent pour le moment quasiment indemnes de la crise en comparaison des pays ayant subi les contractions les plus fortes.
Ces disparités observées de
l’effet de la pandémie et du confinement sur la croissance proviennent en
premier lieu des chocs d’origine interne subis par les économies, avec la durée
du confinement qui détermine le temps de mise en veille de l’activité ainsi que
son intensité qui régit l’étendue des arrêts d’activité. Elles s’expliquent aussi
par le degré d’ouverture des pays et leur exposition différenciée aux chocs
subis par leurs partenaires commerciaux. Elles peuvent enfin résulter des
problèmes de construction des comptes nationaux dans le contexte inédit de la
crise du Covid-19 et de la manière dont les instituts statistiques nationaux
ont remédié aux difficultés inhérentes à la situation[1].
La plupart des instituts
statistiques souligne que ces résultats sont davantage susceptibles qu’à
l’accoutumée d’être révisés. L’expérience passée illustre à cet égard la
difficulté de prendre la mesure de l’impact des chocs majeurs sur l’activité
économique. Lors de la grande récession de 2008/09, les révisions des comptes
nationaux entre la première version publiée à l’époque et la version
d’aujourd’hui ont quasiment toujours été faites à la baisse, tant pour les
trimestres de grande récession que pour l’évaluation de la croissance en
moyenne annuelle (Tableau 1).
Dans la situation actuelle, incommensurablement plus grave qu’en 2008/09 et où
les chiffres de récession se comptent en points de PIB et non plus en dixièmes
de points, les révisions des comptes nationaux risquent de revêtir une ampleur
jamais vue.
Le processus de révision des comptes du premier trimestre 2020 a d’ailleurs été engagé un mois après la publication de leur version préliminaire. La contraction du PIB français, initialement estimée à -5,8 % le 30 avril, ce qui plaçait l’Hexagone en queue de peloton, a été révisée à la baisse à -5,3 % selon la deuxième estimation rendue publique le 29 mai. Symétriquement, l’Italie qui avait publié une contraction de son PIB de -4,7 % dans sa version provisoire de fin avril, l’a révisée à -5,3 % le 29 mai. Au final, en l’état de l’information à la fin mai, la France et l’Italie affichent des résultats égaux au premier trimestre 2020 (Graphique).
D’autres pays
ont également révisé leurs comptes, certains à la baisse, d’autres à la hausse (Tableau
2).
En tout état de cause, ce processus de révision des comptes n’en n’est qu’à son
début. Une étape majeure sera franchie l’année prochaine une fois que les
comptes trimestriels auront été calés sur les comptes annuels de 2020. Ces
comptes annuels, révisés à deux reprises jusqu’à leur version définitive en
2023, révéleront alors progressivement l’ampleur d’une récession incomparable
dont on ne perçoit actuellement que les prémisses.
Après des années d’hésitation, le Parlement allemand vient d’introduire un dispositif fiscal en faveur des dépenses de R&D. La décision précède la crise déclenchée par la Covid-19, mais elle pourrait bien être providentielle pour les entreprises allemandes.
Quelles
sont les raisons qui ont poussé l’Allemagne à prendre une telle décision, quatre
décennies après les États-Unis et la France, et alors qu’elle figure parmi les investisseurs
de tête, tant en termes de R&D que d’innovations ? S’agit-il d’un
instrument supplémentaire au service de la compétitivité ? Et quelles
seront les répercussions sur l’investissement en R&D en France ?
Le
dispositif fiscal allemand, entré en vigueur dès janvier 2020, offre aux
entreprises un crédit d’impôt égal à 25 % des dépenses de R&D déclarées. L’assiette
est plus étroite que pour le crédit d’impôt recherche (CIR), dans la mesure où,
en Allemagne, seuls les salaires sont pris en compte (cotisations patronales incluses).[1] Le taux de
25 % est toutefois proche du taux français (30 %). Les dépenses éligibles par
entreprise sont plafonnées à deux millions d’euros ; le crédit d’impôt par
entreprise sera limité à 500 000 euros (la sous-traitance a un traitement
un peu différent). Lorsque plusieurs filiales d’un groupe bénéficient du
dispositif, dans le cadre d’un programme de recherche commun, la somme des
dépenses éligibles est plafonnée à 15 millions d’euros (crédit d’impôt de 3,75
millions).
À
titre de comparaison, parmi les entreprises françaises qui font de la R&D,
les PME reçoivent en moyenne 131 000 euros de CIR, les ETI, 742 000
euros, et les grandes entreprises 5,6 millions d’après les chiffres du MESRI.
Les montants les plus élevés dépassent 30 millions d’euros (peu d’entreprises sont
dans ce cas), mais ne vont guère au-delà, car le taux du CIR passe de 30 à 5 %
des dépenses de R&D éligibles au-delà du seuil de 100 millions d’euros
d’assiette. Les estimations du manque à gagner fiscal annuel pour l’Allemagne (avant
bouclage macroéconomique) vont jusqu’à cinq milliards d’euros par an. C’est 80
% du CIR français et autant que les incitations fiscales en faveur de la
R&D au Royaume-Uni. Sans le plafond, le dispositif pourrait coûter autour
de 9 milliards d’euros à l’État fédéral allemand.[2]
Les
caractéristiques du dispositif et le niveau élevé de la R&D privée allemande
interrogent sur les réelles motivations du Parlement. En effet, on peut se
demander pourquoi n’a-t-il pas opté pour un dispositif
« incrémental », c’est-à-dire assis sur l’accroissement des dépenses
de R&D éligibles, comme aux États-Unis, ou en France jusqu’en 2003. Certes,
un dispositif incrémental ne soutient pas les entreprises dont la R&D
stagne, ou baisse (les aides directes sont plus efficaces dans ce cas), mais il
évite les effets d’aubaine du CIR (Salies, 2017).
Le plafond limite ces effets, mais ne les supprime pas.
Le niveau des dépenses privées de R&D est nettement plus élevé en Allemagne que dans n’importe quel État membre (62,2 milliards d’euros, hors subventions directes). La France est loin derrière (27,5 milliards d’euros), suivie de l’Italie et la Suède (respectivement 12,8 et 9,6 milliards). Nous obtenons un classement comparable, pour l’Allemagne, la France et l’Italie, si on mesure l’effort de R&D (les dépenses rapportées au PIB ; graphique 1). L’Allemagne est quasiment au même niveau que la Suède (resp. 1,92 et 2,01 points). Viennent ensuite le Danemark, la Belgique, l’Autriche, la Finlande. La France est en 7e position avec 1,44 points et l’Italie 13e avec 0,71 point. La recherche privée allemande (hors subventions) n’est qu’a 0,08 point de PIB du seuil de 2 % fixé lors du conseil européen de Barcelone en 2002 (la « stratégie de Lisbonne »), que seule la Suède atteint. Subventions incluses, le secteur privé dépasse ce seuil. Depuis 2017, la dépense intérieure (privée et publique) de recherche de l’Allemagne dépasse également le seuil de 3 %. Ainsi, l’argument de Spengel et Grittmann du ZEW en 2009 qu’une incitation fiscale permettrait aux entreprises allemandes de surmonter un sous-investissement privé en R&D n’est pas convaincant, du moins dans une perspective européenne.
Certes,
au niveau mondial, trois pays font mieux que l’Allemagne : les États-Unis,
la Chine, et le Japon où le secteur privé dépense 1,6 euro quand l’Allemagne en
dépense 1. Néanmoins, si la motivation du Parlement allemand à introduire une
incitation fiscale était de rattraper ces pays, il ne l’aurait pas fait 40 ans
après les États-Unis !
L’introduction d’une incitation fiscale à la R&D est moins étonnante si l’on considère l’évolution de l’effort. Nous avons calculé le taux moyen de croissance de l’effort de R&D pour les 27 États membres actuels, le Royaume-Uni, la Norvège et l’Islande sur la période 2002-2017 (graphique 2).
La
courbe traversant le nuage (ajustement logarithmique) révèle une relation quasi-inverse
entre ce taux et l’effort en 2002, suggérant une convergence des efforts de
R&D. Visiblement, de nombreux pays sont dans une période de rattrapage en
matière d’investissement dans la recherche. La plupart d’entre eux sont de
petite taille, mais l’ensemble est signifiant. Par exemple, les pays dont le
taux de croissance de l’effort de R&D est au moins égal au taux allemand
(1,52 %), dépensent 82,8 milliards (subventions incluses) en 2017, soit 1,2
fois la dépense allemande (68,7 milliards).[3] L’effort
de R&D de ces pays est égal à 0,8 point de PIB en 2017.[4]
Le
CIR allemand serait-il alors une réponse au ralentissement de la dépense en
R&D ? Les dépenses en R&D se comportent comme les autres dépenses
en capital, elles ralentissent avec le niveau. En outre, plus les pays ont une
dépense intérieure en R&D élevée, plus ils investissent en R&D à
l’étranger. Cela résulte de ce que la dépense en R&D est principalement le
fait des grandes entreprises et des multinationales ; citons par exemple
Alphabet, Volkswagen et Sanofi avec respectivement 18,3, 13,6 et 5,9 milliards
d’euros de dépenses de R&D en 2019 d’après les chiffres du EU
Industrial R&D Scoreboard.
Il est notable que les grandes multinationales ouvrent des centres de R&D à
l’étranger pour se rapprocher des marchés sur lesquels elles exportent, et pour
le pouvoir de négociation que ces investissements peuvent procurer face aux
administrations locales (voir rapport de la CNUCED WIR,
2005). Toutes les grandes entreprises du secteur pharmaceutique
(Pfizer, GlaxoSmithKline, AstroZoneca, Sanofi-Aventis, Novartis, Eli Lilly) ont
implanté des laboratoires de recherche clinique en Inde. Même EDF a un centre de R&D à Beijing (Pékin),
consacré aux réseaux, aux énergies renouvelables et à la ville durable. S’il n’y pas forcément une substitution avec
la R&D nationale, cela indique qu’il y a une sorte de plateau des dépenses
de R&D par pays pour une entreprise. La mesure allemande est probablement
motivée par la concurrence mondiale pour attirer de nouveaux centres de
R&D. C’est aussi l’objectif affiché du CIR français.
La
mise en place d’un « CIR allemand » en faveur de la R&D est-elle
de bon augure pour la compétitivité de la France ? L’Allemagne a un avantage
comparatif dans le secteur manufacturier, qui investit beaucoup en R&D. Le dispositif
fiscal allemand renforcera cet avantage, sans risque de contentieux européen,
puisque les aides à la R&D font partie des exemptions du régime de contrôle
des aides d’État de la Commission européenne. L’avantage comparatif de la
France se situe plutôt dans les services. L’effort de R&D des services en
France est plus intense qu’en Allemagne : 0,28 % du PIB en Allemagne et
0,67 % en France. Or, la France se distingue par un moindre soutien public de
la R&D des entreprises des services. La part du financement public de la recherche
privée dans les services en 2015, était de 4 % en France, contre 11 % en
Allemagne d’après une étude de l’Insee. Le « CIR allemand » ne fera que
renchérir le prix relatif de la recherche privée française dans les services
relativement à la recherche allemande. Or, le contenu en R&D des services
en détermine le prix, puisqu’il détermine son contenu technologique. L’avantage
fiscal allemand va donc accentuer l’avantage de coût des services
technologiques eux-mêmes incorporés dans la valeur ajoutée manufacturière. Cela
va renforcer l’avantage de coût des entreprises manufacturières allemandes.
En
outre, le prix de la R&D est de plus en plus déterminé par les dépenses de
personnel, dont la part dans la R&D a eu tendance à augmenter en Italie, en
France et légèrement en Allemagne. Cette part est à peu près égale dans les
deux derniers pays en 2017 : 61,8 % en Allemagne, 59,7 % en France.[5] L’évolution
relative des salaires des chercheurs aura un impact sur la différence du
montant du crédit d’impôt entre la France et l’Allemagne. Rappelons que le
nouveau dispositif introduit Outre-Rhin n’est assis que sur des dépenses de
personnel. On peut ainsi l’envisager comme un CICE ciblé sur les travailleurs
hautement qualifiés du secteur de la recherche. Nous faisons référence au CICE avant qu’il ne bascule en
baisse de cotisations sociales patronales.
C’est
la raison pour laquelle nous pensons que l’Allemagne a plutôt voulu poursuivre
sa politique d’abaissement de la fiscalité sur les entreprises. C’est une des
motivations de la réforme du CIR en 2008, qui « [peut] être vu comme une
compensation [fiscale] de taux d’imposition des sociétés plus bas dans d’autres
pays » (Lentile et Mairesse, 2009). Le taux médian dans l’OCDE appliqué aux
grandes entreprises n’a cessé de baisser depuis 1995 ( 13 points sur la période 1995-2018), passant
de 35 % à 22 %. Cependant, le taux allemand, qui oscille entre 29 et 30 %
depuis 2008, est proche du taux français (32 % environ en 2020 ; CE, 2020).
L’opposition qui pouvait exister en matière de
« philosophie fiscale », entre un système français fondé sur un taux
élevé et de nombreux mécanismes dérogatoires, et un système allemand fondé sur
une assiette large et des taux faibles, paraît moins forte depuis que
l’Allemagne a mise en place son « CIR ».
Ce
dernier devrait renforcer l’attractivité de l’Allemagne pour les activités de
R&D, qui s’est un peu détériorée (EY, 2020 ;
voir également CNEPI, 2019).
Depuis 2011, le Royaume-Uni en tête, suivi de l’Allemagne et la France, étaient
les trois premiers pays d’accueil pour le nombre de projets de centres de
R&D. Depuis 2018, l’Hexagone accueille plus de projets que l’Allemagne (1197
contre 971 en 2019), reléguant l’Allemagne à la troisième place (cela s’était
déjà produit en 2009, en pleine crise financière). Le nouveau dispositif fiscal
devrait influencer l’arbitrage
d’implantation d’entreprises étrangères qui hésitent entre la France et
l’Allemagne. Il devrait aussi attirer des
entreprises françaises en Allemagne, de la même manière qu’une part
significative des activités privées de R&D réalisées en France viennent
d’entreprises étrangères : 21 % en 2015, en pourcentage des dépenses,
comme en pourcentage de chercheurs employés (voir Salies, 2020).
Conformément au droit européen, les entreprises françaises installées
Outre-Rhin, et redevables du « Körperschaftsteuer » (l’impôt sur les
sociétés allemand), devraient pouvoir bénéficier de cette niche.
Enfin,
les organismes privés et publics de R&D localisés en France, devraient
pouvoir bénéficier de l’incitation fiscale introduite en Allemagne, via la sous-traitance.
Mais, ce bénéfice ne sera que marginal, pour deux raisons : la tradition
du « Mittelstand » allemand a plutôt la culture du réseau local et
l’assiette pour les activités sous-traitées est plafonnée (comme pour le CIR). Les
sous-traitants français pourront probablement bénéficier d’agréments, de la
même manière que le MESRI délivre des agréments en Allemagne. Depuis 2009, l’Allemagne récupère 6 % des
agréments de sous-traitance accordés par le MESRI, le Royaume-Uni, 4 %, etc. La
majorité des agréments est accordée à des entreprises localisées en France (75
%).
Quelles
que soient les raisons ayant motivé le Parlement outre-rhin à introduire un
dispositif fiscal en faveur des dépenses de R&D, il est certain que la
France n’a pas intérêt à retirer le sien. Cela ne dispense pas la France de
réformer le CIR, les effets de levier n’étant pas aussi forts qu’attendus ;
les aides (directes et indirectes), en points de PIB, ont augmenté en moyenne de
5,7 % par an depuis 2000, alors que la R&D, elle aussi en point de PIB, n’a
augmenté que de 0,73 % par an. Le peu d’effet de levier est peut-être la
raison ayant dissuadé si longtemps l’Allemagne d’introduire une niche fiscale
pour soutenir la R&D.
En
cette période de recherche de moyens de soutien aux entreprises, il va de soi
que le crédit d’impôt recherche restera inchangé en France et pourrait
connaître une extension du plafond en Allemagne (notamment pour aider les
constructeurs automobiles qui se sont vus refuser un plan de soutien direct).
Ce
qui reste navrant cependant, c’est qu’un des motifs de cette introduction se
trouve probablement dans l’incapacité des États membres à faire avancer la
directive européenne ACCIS qui prévoyait une fiscalité de la R&D harmonisée
pour les grandes groupes par une déduction de l’assiette de l’impôt sur les
profits des dépenses de R&D. Le CIR allemand pourrait bien faire
concurrence au CIR français, conduisant à des transferts de R&D (de la part
des multinationales) d’un État à l’autre. L’augmentation nette sur la dépense
de R&D des entreprises européennes reste à estimer. Sans augmentation de
cette dépense, la politique allemande pourrait être considérée comme une
additionnelle politique fiscale non coopérative alors que l’Europe est à la
recherche de recettes fiscales communes.
[1].
Le CIR
français intègre, outre les dépenses de personnel, les dépenses
d’acquisition des brevets, de normalisation, les dotations relatives à l’amortissement
des bâtiments affectés à la recherche, etc.
[2]. Sur la
base d’une dépense privée de R&D de 62 milliards d’euros en 2017 (aides
directes exclues), on trouve 0,25 (le taux du crédit d’impôt) 0,6 (la part
des salaires dans la R&D) 62
milliards 9,3
milliards.
Selon
notre dernière évaluation, le PIB chuterait de 32 % sur les huit semaines
de confinement. Pour la seule activité marchande hors services immobiliers
(constitués principalement des loyers), la perte de valeur ajoutée serait de 44
%. Les dispositifs mis en place pour préserver l’emploi et le tissu productif
(chômage partiel, indemnisation garde d’enfants, fonds de solidarité) ont
permis d’absorber une partie du choc sur les entreprises. Les reports de
paiement d’impôts et de cotisations sociales et les prêts garantis par l’État
leur ont permis d’avoir accès à la trésorerie pour se financer à court terme et
faire face aux pertes enregistrées.
Malgré ces dispositifs et sous
l’hypothèse d’une dette fiscale qui ne serait pas annulée à grande échelle, la
perte de revenu d’exploitation des entreprises se chiffre à 42 milliards
d’euros en huit semaines, avec des effets sectoriels très forts.
À l’instar du chômage partiel pour la masse salariale, l’État doit prendre en charge le coût pour les entreprises du non usage du capital productif
Si le dispositif de chômage
partiel a permis de socialiser une part importante des salaires du secteur
privé (Ducoudré
et Madec, 2020) et de préserver en
grande partie de l’emploi et des revenus des ménages, les pertes accumulées des
entreprises s’expliquent par la chute des recettes et l’accumulation de coûts fixes non pris en
charge par l’État, dont ceux liés à la non utilisation du capital
productif. Ce sont les coûts des locaux et bâtiments non utilisés, des usines
et machines de production à l’arrêt, des avions au sol, des camions immobilisés
et de l’ensemble des équipements (technologiques, logistiques, …) des
entreprises qui ne sont pas utilisés.
Ainsi les secteurs les plus
intenses en capital, comme l’industrie ou les services de transports, vont consacrer
chaque mois une part importante de leur revenu à financer ce capital pour son
utilisation, son entretien ou son renouvellement. Or si le chômage partiel absorbe
les coûts liés à la masse salariale, aucun dispositif ne prend directement en
charge les coûts liés au non usage du capital productif. Les secteurs intenses
en capital sont des secteurs à haute valeur ajoutée, intenses en technologie et
R&D et qui fournissent une grande part des exportations et participent
largement à la compétitivité de notre économie. Or, de nombreuses entreprises frappées
par le choc économique lié au Covid-19 risquent de se trouver rapidement en
faillite face au non usage de ce capital et des coûts qu’elles doivent
supporter.
Cela a pour effet premier une
contraction drastique de l’investissement, supérieure
à 50 % dans notre dernière évaluation pour les huit semaines de confinement.
C’est donc au prix d’une réduction massive de leur investissement que les
entreprises essayent de limiter les besoins de financement et éviter la
faillite immédiate. Un tel scénario n’est pas tenable car il sacrifie l’avenir
au profit d’une survie incertaine. De plus, réduire massivement
l’investissement ne suffit pas à couvrir l’ensemble des pertes de revenu
des entreprises : la contraction de l’investissement représente une baisse de
25 milliards, permettant de faire passer le besoin de financement des
entreprises de 42 milliards à 17 milliards d’euros pour huit semaines de
confinement, ce qui reste extrêmement élevé malgré la réduction considérable de
l’investissement.
Pour éviter les faillites en
cascade des entreprises de ces secteurs, l’État a mis en place des
facilités de trésorerie indispensable à la survie des entreprises et a prévu un
plan de recapitalisation de 20 milliards pour les entreprises les plus en
difficulté[1].
Si l’accès à la trésorerie de ces entreprises est un impératif, il ne fait que
repousser le problème : ces entreprises vont devoir absorber les pertes
passées et faire face à une dette bancaire et fiscale de plus en plus élevée.
Si l’on ajoute des perspectives
durablement dégradées par un rebond limité et progressif, les pertes des
entreprises vont inévitablement s’accumuler, augmentant les risques de
faillite. L’État
pourrait recapitaliser les entreprises qui lui semblent nécessaire de sauver, mais
cette politique pourrait être dépassée par le nombre potentiel de faillites.
Des mesures préventives sont nécessaires pour éviter qu’un grand nombre
d’entreprises (ETI et PME) passent sous le radar des pouvoirs publics et
mettent la clé sous la porte.
À l’instar de la mesure du
chômage partiel pour le travail, il nous semble donc indispensable de mettre en
place une mesure d’aide de crise, « Invest-Covid », pour le capital
productif prenant en charge les coûts de ces immobilisations, non utilisées ou
faiblement utilisées (encadré
2 du Policy Brief n°66, 20 avril 2020, X. Timbeau). Cette mesure d’urgence nous
semble juste car elle cible toutes les entreprises dont la production s’est
réduite à la suite du choc économique et ce à la hauteur de leur stock de
capital inutilisé. Le calcul de l’aide se fait entreprise par entreprise, sur
la base de la dépréciation des immobilisations au bilan de l’entreprise au
prorata du choc sur l’activité, calculé à partir de la variation du chiffre
d’affaires. Par ailleurs, pour les
locaux et bâtiments que les entreprises utilisent mais dont elles ne sont pas
propriétaires, l’aide ne doit pas être affectée au bailleur qui continue à
percevoir son loyer[2] mais au
locataire qui continue à payer son loyer sur la base de sa perte d’activité.
Pour chaque entreprise et pour chaque
trimestre, le calcul du montant pour l’aide « Invest-Covid » est la
suivante :
Invest-Covid (en €) = Dépréciation des immobilisations du trimestre
(en €) * Perte de CA (en glissement annuel pour le trimestre, en %)
La question du périmètre de
l’aide peut se poser. Elle doit couvrir à minima la dépréciation des
immobilisations corporelles non utilisées mais elle pourrait s’étendre à
l’ensemble des immobilisations, y compris celles incorporelles, comme la
R&D ou les logiciels et les bases de données. Cette mesure d’aide viendrait
renforcer les fonds propres de l’entreprise de façon à diminuer le risque
d’insolvabilité.
Quelques exemples concrets
Pour mieux comprendre le
fonctionnement du dispositif « Invest-Covid », prenons l’exemple du
groupe Air France–KLM. La
seule dépréciation de ses immobilisations aéronautiques lui a coûté 319
millions d’euros pour le premier trimestre 2020. Sur cette base, en supposant
une baisse du chiffre d’affaire de 80 % au deuxième trimestre 2020, Air France–KLM
recevrait 255 millions (319*0,8) pour le deuxième trimestre pour couvrir 80 %
des coûts de la non utilisation de sa flotte aérienne. Si l’on étend cette aide
à l’ensemble de la dépréciation des actifs du groupe, qui représente 743
millions d’euros pour un trimestre, le groupe recevrait, sur la base d’une
perte d’activité de 80 % sur le trimestre, une aide de près de 600 millions
pour le trimestre.
Pour ces grands groupes
industriels mais aussi pour de nombreuses ETI, PME et sous-traitants, le coût
de la dépréciation de ces immobilisations représente une part importante de
leur valeur ajoutée. En ciblant les aides sur la base du non usage des
immobilisations pendant la crise du Covid, ce dispositif proportionnel au choc
subi sur le capital de l’entreprise couvrirait l’ensemble des entreprises de la
sphère marchande. Il aurait l’avantage d’être juste, rapide à mettre en place
et éviterait des plans d’aides au cas par cas qui ne permettent pas de traiter
l’ensemble des entreprises du tissu productif. Il permettrait certainement
aussi d’éviter en partie des plans de recapitalisation à venir de l’État
si cette aide prenait la forme de renforcement des fonds propres. Il est
important aussi de noter que ce dispositif ne se substitue pas aux prêts
garantis par l’État, indispensables à la trésorerie des entreprises en
temps de crise, mais qui vont donner lieu à un remboursement futur avec
l’épineuse question du traitement de cette dette en sortie de crise. Le
dispositif « Invest-Covid » est donc une aide qui prend la forme
d’une injection directe pour renforcer les fonds propres des entreprises, qui
n’est pas assimilable à un prêt. Par ailleurs, cette aide ciblée peut être
complémentaire et s’intégrer aux plans sectoriels annoncés récemment, que ce
soit dans l’automobile, le tourisme ou l’aérien.
Une aide pour les entreprises allant de 5,5 à 17,2 milliards pour huit semaines de confinement selon le périmètre des immobilisations retenues
Pour l’ensemble de l’économie
française, nous pouvons identifier ces actifs fixes à partir des comptes de
branches de l’Insee. Cela correspond au capital fixe net des branches qui est
décliné par type d’actif : constructions (logements, bâtiments
résidentiels et autres ouvrages de génie civil), machines et équipements (matériels
de transports, équipements TIC, autres) et les droits de propriété
intellectuels (R&D, logiciels et bases de données et œuvres récréatives,
littéraires ou artistiques originales). Il y a également les systèmes d’armes
et les ressources biologiques cultivées mais ce sont des montants relativement
faibles et identifiés uniquement pour les branches « Défense » et
« Agriculture ».
Le stock d’actifs fixes
correspond à l’accumulation nette de capital par les branches, c’est-à-dire la
somme des investissements nette de la dépréciation de capital. Ce capital
représente 7 848 milliards d’euros en 2018 (334 % du PIB) mais la seule
composante « logements résidentiels » représente 4 630
milliards, soit 59 % du capital net total. Si l’on exclut aussi les services
non marchands (1 022 milliards), le capital net productif des entreprises représente
2 196 milliards, soit 93 % du PIB (et 120 % de la VA marchande hors
services immobiliers).
Le coût budgétaire du dispositif
« Invest-Covid » pour les huit semaines de confinement serait de 17,2
milliards[3]
(graphique 1), ce qui représente 1 % de la valeur ajoutée du secteur marchand
hors Covid : 28 % seraient affectés
à la non utilisation des bâtiments non résidentiels et ouvrages de génie civil,
dont 10 % pour compenser les entreprises locataires, 13 % aux matériels de
transports, 3 % aux équipements TIC, 17 % aux machines et équipements, 18 % à
la R&D et 21 % pour les logiciels et bases de données.
Si on limite le dispositif uniquement aux immobilisations de construction (y compris la compensation des loyers) et aux machines et équipements et l’on exclut les immobilisations dites incorporelles au sens de la comptabilité d’entreprise, le coût budgétaire du dispositif serait de l’ordre de 10 milliards d’euros pour huit semaines de confinement. Si l’on restreint l’aide uniquement aux matériels de transport, équipements TIC et autres machines et équipements, le coût budgétaire du dispositif « Invest-Covid » serait d’environ 5,5 milliards pour huit semaines de confinement.
L’industrie qui représente 17 %
de la VA marchande recevrait 5,6 milliards pour les huit semaines de
confinement (tableau 1), soit 36 % de l’enveloppe globale du dispositif. Ce
montant représente 2 points de la valeur ajoutée annuelle (hors Covid) de
l’industrie. Or, ce secteur intense en capital, durement frappé par le choc
économique, concentre 74 % des exportations.
Dans le détail, les branches qui
recevraient le plus d’aides pour les huit semaines de confinement dans le cadre
de ce dispositif sont les matériels de transport (5 % de leur VA annuelle), les
biens d’équipement (2,9 % de leur VA annuelle), les services de transport (1,9
% de leur VA annuelle) et les autres branches industrielles (1,7 % de leur VA
annuelle) (graphique 2). Ces quatre branches, qui représentent seulement 17 %
de la VA marchande, concentrent plus de 50 % de la R&D française et
contribuent à hauteur de 68 % aux exportations nationales. Avec ce dispositif,
elles recevraient 41 % de l’enveloppe globale.
D’autres secteurs sinistrés par
la crise, bien que moins intenses en capital, bénéficieraient également du
dispositif. C’est le cas par exemple des secteurs du Commerce et de
l’Hôtellerie-Restauration qui bénéficieraient à travers ce dispositif d’une
aide de près de 1,5 milliard pour compenser le non usage des immobilisations
pour les huit semaines de confinement, dont environ 600 millions pour les seuls
locaux et bâtiments. Par ailleurs, ce montant n’inclut pas le fait que les
entreprises de ces deux branches qui ne sont pas propriétaires de leurs locaux
recevront une part significative du 1,8 milliard pour compenser leurs loyers.
Pour conclure
En rétablissant la rentabilité
des entreprises les plus capitalistiques et les plus touchées par la crise, ce
dispositif d’aide d’urgence pourrait éviter des faillites qui pourraient
compromettre la compétitivité et l’activité de la France à moyen-long terme.
L’alternative qui se baserait sur le fait de délimiter le périmètre
d’intervention publique sur les potentiels besoins du monde d’après risquerait
de conduire à faire des choix définitifs et irréversibles alors que le futur
est plus que jamais incertain. Cela pourrait conduire à faire des erreurs
profondes sur les besoins productifs à venir et à sacrifier des entreprises
nécessaires à la production du monde de demain ou capables de se transformer
face aux besoins émergents.
Les pertes technologiques et de
savoir-faire peuvent avoir un caractère irréversible pour notre économie, la
disparition de certaines entreprises intégrées dans les chaînes de valeur
ajoutée domestiques peuvent avoir de fortes répercussions sur l’ensemble des filières
productives. Par ailleurs, il ne faut pas écarter le risque de disparition
d’entreprises qui peuvent être considérées comme stratégiques, écologiques ou à
contenu social important alors même que la question des relocalisations
d’activité va être de plus en plus prégnante en sortie de crise. Or préserver
la base industrielle existante en l’adaptant aux exigences du futur semble
primordial si nous souhaitons étoffer et relocaliser certaines filières
productives. Cela veut dire également que les entreprises doivent en
contrepartie de cette solidarité nationale s’engager dans une voie écologique,
économique et socialement responsable, sinon cet engagement autour des forces
productives ne pourra pas fonctionner.
Si nous ne nous armons pas de ce
type d’aide d’urgence, alors le pire pour l’économie française est à venir.
[1] Dans le cadre de la Loi de finances du 25
avril 2020 rectificative pour 2020, il est voté une ouverture de crédits pour
le renforcement des participations financières de l’État dans les entreprises
stratégiques en difficulté. 20 milliards d’euros alimenteront
progressivement le compte d’affectation spéciale « Participations
financières de l’État », en fonction du volume des opérations financières
nécessaires.
[2] Le
propriétaire continue à percevoir son loyer sauf si un accord est trouvé entre
le bailleur et le locataire ou si l’entreprise qui loue les locaux cesse son
activité.
[3] Sur la
base du taux de dépréciation moyen par type d’actif, que nous avons supposé ne
pas être modifié par le choc économique lié au Covid-19, nous avons simulé le
coût par branche de cette mesure budgétaire pour les huit semaines de
confinement sur la base du choc sectoriel que nous avons estimé.
Face à l’urgence de la crise
sanitaire et pour aider les entreprises à faire face aux conséquences des
mesures de confinement et de fermeture administrative des commerces non
essentiels, le gouvernement a largement étendu le dispositif de chômage
partiel : ouverture du dispositif à des salariés auparavant non éligibles
(VRP, journalistes pigistes, …) et prise en charge de l’indemnité de chômage
partiel jusqu’à 4,5 smic horaire, rétroactivité et extension des délais de
dépôt des demandes. Où en-est-on du recours à ce dispositif par les
entreprises ?
Depuis le début du mois d’avril,
la Dares (le service statistique du Ministère du Travail) publie chaque semaine
un ensemble
de données portant notamment sur les demandes d’autorisation des
entreprises à recourir au chômage partiel pour leurs salariés.
Nous comparons dans le graphique
1 ci-dessous les demandes reportées par la Dares au 14 avril 2020 à notre estimation
du nombre potentiel de salariés concernés par le chômage partiel. Les
chiffres rapportés par la Dares sont généralement supérieurs à notre évaluation.
Globalement, au 14 avril 2020 la Dares comptabilisait 8,7 millions de salariés
concernés par une demande d’autorisation de recours au dispositif (graphique 1).
Nous estimons à 6,5 millions le nombre de salariés potentiellement concernés
par le chômage partiel (avant application d’un taux de recours), compte tenu de
la chute d’activité estimée, de la possibilité de recourir au télétravail et de
l’existence du dispositif de garde d’enfant. Ces différences proviennent pour
une large part de raisons d’ordre méthodologique.
Les effectifs reportés par la
Dares peuvent être supérieurs à notre évaluation du nombre de salariés
effectivement concernés par le chômage partiel :
Nous faisons l’hypothèse que les heures demandées le sont au prorata du temps de travail moyen par salarié dans la branche. Dans notre cas de figure, si une entreprise réduit de 50% l’activité, cela entraîne 50% des emplois de l’entreprise en chômage partiel. Par contre, dans le cas des chiffres reportés par la Dares, d’autres combinaisons sont possibles : si une entreprise fait face à une réduction de 50% de son activité, elle peut mettre 50% de ses salariés au chômage partiel pour 1 mois ou, par exemple, mettre 100% de ses salariés en chômage partiel la moitié du mois ;
Compte tenu du niveau élevé d’incertitude, les entreprises peuvent anticiper un recours futur au dispositif pour des salariés qu’elles ne placent pas pour le moment en chômage partiel. La demande porte sur plusieurs mois et peut aller jusqu’à 1 600 heures de chômage partiel autorisées par salarié ;
Il peut aussi exister des effets d’aubaine : des entreprises profiteraient du dispositif pour faire travailler leurs salariés tout en bénéficiant du chômage partiel.
Les heures demandées en
autorisation de chômage partiel par les entreprises (graphique 2) sont aussi
plus élevées que le nombre d’heures retenu dans notre estimation, qui portent
sur un mois de confinement :
Dans les faits, tous les effectifs ne sont pas à temps complet : les heures demandées pour les salariés à temps partiel donnent la possibilité d’étaler dans le temps les heures demandées. Ainsi 151,67 heures autorisées correspondent à un mois de chômage partiel pour un salarié à temps plein mais à deux mois pour un salarié travaillant habituellement à temps partiel 50% ;
Les volumes d’heures demandées portent sur plusieurs mois potentiellement, puisque le plafond d’heures s’élève à 1 600h par an et par salarié. Le nombre d’heures moyen demandé par salarié s’élève à 425 heures ;
Les entreprises peuvent anticiper/ne pas connaître parfaitement dans quelle mesure elles auront besoin de recourir au dispositif dans les mois à venir ;
Il existe généralement un écart entre le volume d’heures autorisées et le volume d’heures consommées (le recours effectif au dispositif). En 2008, seulement 50% des heures autorisées ont été consommées (graphique 3). Cela peut également signifier que les entreprises font une demande pour certains salariés qui ne seront pas mis in fine au chômage partiel.
D’un côté les chiffres reportés par la Dares portent donc sur des demandes d’autorisation et non des heures (et des salariés) effectivement déclarées en chômage partiel. Elles constituent donc un maximum potentiel et non un nombre effectif de salariés en chômage partiel. Notre estimation porte sur un nombre de salariés qui seraient potentiellement concernés par le chômage partiel, auquel nous appliquons ensuite un taux de recours moyen de 75% de la part des entreprises[1], compte tenu de notre évaluation de l’impact sur la valeur ajoutée sectorielle des chocs affectant l’économie. Elle peut sous-estimer le nombre de salariés concernés dès lors qu’une partie des salariés est mise en chômage partiel pour une part seulement des heures travaillées mensuelles.
La Dares a également publié les
résultats d’une enquête
auprès des entreprises de 10 salariés ou plus du secteur privé non
agricole, et portant sur leur situation et les conditions d’emploi de la main-
d’œuvre à fin mars. Les résultats de cette enquête nous renseignent sur le
recours effectif des entreprises au chômage partiel. Nous comparons dans le
graphique 4 le pourcentage de salariés au chômage partiel d’après cette enquête
au pourcentage de salariés concernés calculé à partir de notre évaluation avec
un taux de recours effectif de 75% (soit 5,3 millions de salariés). L’enquête
Acemo porte sur un champ de 15 millions de salariés. Sur ces 15 millions de
salariés, 3,7 millions de salariés étaient effectivement en situation de
chômage partiel la semaine du 23 mars 2020. Si des écarts existent au niveau
sectoriel, ils peuvent provenir pour partie du fait que l’enquête n’inclut pas
les TPE de moins de 10 salariés. Au niveau agrégé, notre estimation de salariés
effectivement en chômage partiel, compte tenu d’un taux de recours de 75% au
dispositif, est très proche : 22,5% de salariés estimés en chômage partiel
en période de confinement contre 24,7% de salariés en chômage partiel en
moyenne la semaine du 23 mars selon l’enquête Acemo.
In fine, il apparaît que le recours des entreprises au chômage partiel est massif durant le confinement, ce qui limite les destructions d’emplois[2] qui pourraient approcher 460 000 au premier mois du confinement. Nous estimons le coût du dispositif à 11,9 milliards d’euros d’indemnités prises en charge par les administrations publiques auxquels s’ajoutent 7,4 milliards d’euros de cotisations sociales perdues par mois de confinement.
Les destructions d’emplois se
concentrent dès lors massivement sur les salariés les moins protégés : ceux
en transition entre deux emplois et ceux en contrats de travail à durée très
courte (CDD de moins d’un mois, missions d’intérim). D’après l’enquête de la
Dares, 11% des entreprises ont diminué leurs effectifs, le plus souvent par le
non renouvellement de CDD (48,5% des entreprises ayant diminué leurs effectifs)
et/ou l’annulation ou le report d’embauches prévues (51,3% des entreprises
ayant diminué leurs effectifs).
[1] Nous
supposons que le taux de recours moyen effectif des branches au chômage partiel
est de 75%. Il est de 100% pour les salariés des branches concernées par les
fermetures administratives. Cf. Policy Brief n°65 pour un detail de la
liste des secteurs impactés par l’arrêté du 15 mars 2020.
[2] Pour
mémoire, au plus fort de la crise financière, 430 000 emplois avaient été
détruits du troisième trimestre 2008 au deuxième trimestre 2009 inclus, pour
une baisse du PIB de 3,1% entre le deuxième trimestre 2008 et le deuxième
trimestre 2009.
La deuxième réunion de l’Eurogroupe aura été la bonne. Après avoir étalé une nouvelle fois leurs divisions sur la question de la solidarité entre Etats membres de la zone euro mardi 7 avril 2020, les Ministres de finances ont trouvé un accord deux jours plus tard sur un plan de soutien budgétairemobilisable assez rapidement. Les mesures sanitaires prises par les Etats membres pour limiter l’expansion de la pandémie de Covid-19 seront plus aisément financées à court terme et c’est une bonne nouvelle. Les instruments européens additionnels pour faire face à la crise seraient de l’ordre de 500 milliards d’euros – ce n’est certes pas négligeable, et rappelons qu’ils s’ajoutent aux efforts déjà mis en place par les gouvernements – mais ils correspondent principalement à une nouvelle accumulation de dette par les Etats membres. Le gain net pour chacun d’entre eux est, on va le voir, assez marginal.
L’Eurogroupe va proposer la création d’une ligne budgétaire (Pandemic Crisis Support) spécifiquement consacrée à la gestion de la crise du Covid-19 dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité (MES), sans conditionnalité stricte (au sens où le recours à cette ligne budgétaire n’impliquera pas de contrôle de la part du MES sur la gestion future des finances publiques de l’Etat membre). La création de cette ligne budgétaire s’inspire de la proposition de Bénassy-Quéré et al. (2020)dont nous présentions les avantages et les inconvénientsavant la réunion de l’Eurogroupe du 9 avril 2020. Le montant alloué à cette ligne budgétaire sera de l’ordre de 2% du PIB de chaque Etat membre de la zone euro, soit près de 240 milliards d’euros (au PIB de 2019).
Le mécanisme de prêt proposé par la Commission européenne pour abonder les programmes de chômage partiel des Etats membres de la zone euro – il répond au nom de SURE– verra bien le jour et sera doté de 100 milliards d’euros. Pour mémoire, les trois principaux bénéficiaires du SURE ne pourront pas bénéficier à eux trois de plus de 60 milliards d’euros de prêts.
Enfin, la Banque européenne d’investissement (BEI) va octroyer, principalement aux petites et moyennes entreprises des Etats membres de l’Union européenne, 200 milliards d’euros additionnels. Au total, les pays de la zone euro disposeront de 480 milliards d’euros de capacité de financement additionnel.
Le tableau 1 ci-dessous présente une répartition par pays des montants en jeu. Au titre des 240 milliards d’euros duPandemic Crisis Support, l’Allemagne pourra bénéficier d’une capacité de crédit de près de 70 milliards d’euros, la France de près de 50 milliards d’euros, l’Italie et l’Espagne de 35 et 25 milliards d’euros respectivement. Ces montants correspondent à 2% du PIB de 2019 de chaque pays. A ce stade, rien n’indique que les Etats membres recourront à cette capacité de crédit. Leur avantage à le faire dépend en fait crucialement de la différence entre le taux d’intérêt auquel ils peuvent financer leurs dépenses sanitaires et économiques sansrecourir au MES et le taux d’intérêt sur les prêts consentis par le MES. Le coût de se financer sans passer par le MES est le taux d’intérêt sur la dette publique nationale. Le coût de se financer par l’intermédiaire du Pandemic Crisis Supportest le taux d’intérêt auquel cette ligne budgétaire est elle-même financée, c’est-à-dire au taux le plus bas du marché… c’est-à-dire au taux allemand. On le comprend immédiatement, l’Allemagne n’a aucun intérêt à recourir à cette ligne budgétaire. Des 240 milliards d’euros qui sont consacrées au Pandemic Crisis Support, les 70 milliards alloués à l’Allemagne ne servent à rien. Pour les autres pays que l’Allemagne, le recours au Pandemic Crisis Supportdépend de l’écart de leur taux d’intérêt au taux allemand, le fameux spread. Si le spread est positif, le recours au MES permet effectivement de réduire le coût d’emprunt. Mais comme en atteste le tableau 1, le gain permis par le Pandemic Crisis Supportest plutôt faible. Pour la Grèce, dont le spread vis-à-vis de l’Allemagne est le plus élevé de la zone euro, le gain est de l’ordre de 0,04% du PIB de 2019, c’est-à-dire 215 points de base de spread multiplié par le montant alloué à la Grèce pour le Pandemic Crisis Support(3,8 milliards d’euros qui correspondent à 2% de son PIB de 2019), le tout rapporté à son PIB de 2019. Pour l’Italie, le gain est du même ordre : 0,04% du PIB. Exprimés en euros, le gain pour l’Italie serait de 700 millions d’euros. Pour la France, dont le spreadvis-à-vis de l’Allemagne est beaucoup plus faible que celui de l’Italie, le gain pourrait être de 200 millions d’euros, soit 0,01% de son PIB en 2019.
En supposant que les montants alloués par la BEI le soient au prorata de la taille des pays (mesurée par leur PIB en 2019), et que l’Espagne, l’Italie et la France bénéficient de 20 milliards d’euros chacune au titre du SURE, les économies totales de taux d’intérêt atteindraient 680 millions, 1,5 milliard et 430 millions d’euros respectivement (0,05%, 0,08% et 0,02% du PIB respectivement). A l’heure où les milliards semblent pleuvoir, ce ne sont pas de grandes économies. A moins qu’il faille y voir une métaphore. Comme la pluie avant qu’elle tombe, les milliards d’euros ne sont pas vraiment des euros avant qu’ils tombent.
Tableau 1. Répartition des montants alloués au titre du Pandemic Crisis Support(PCS), et des gains potentiels par pays, y compris les gains potentiels du recours aux financements additionnels de la BEI et du SURE
Sources: Ameco (PIB 2019), Financial Times (Spreads, 10 avril 2020)
*En faisant l’hypothèse que le recours au financement additionnel de la BEI est intégralement réparti au prorata du PIB relatif du pays par rapport à celui de l’UE (en 2019).
** En faisant l’hypothèse que l’Italie, l’Espagne et la France obtiennent 20 milliards d’euros chacune et que les 40 milliards d’euros restants sont répartis au prorata du PIB relatif des pays par rapport à celui de la zone euro (en 2019).
