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Une revue récente de la littérature sur les multiplicateurs budgétaires : la taille compte !

Par Eric Heyer

Les multiplicateurs budgétaires à court terme sont-ils sous-estimés? La croyance que l’on peut réduire brutalement les déficits par une restriction budgétaire sans peser sur les perspectives d’activités, voire en les améliorant à moyen terme est-elle fondée ? C’est à cette interrogation que le FMI tente de répondre dans son dernier rapport sur les Perspectives mondiales. Le Fonds consacre un encadré à la sous-estimation des multiplicateurs budgétaires au cours de la crise de 2008. Alors qu’il les évaluait à un niveau proche de 0,5 en moyenne dans les pays développés jusqu’en 2009, le FMI les échelonnent aujourd’hui de 0,9 à 1,7 depuis la Grande récession.

Cette réévaluation de la valeur du multiplicateur, dont X. Timbeau propose une lecture intéressante sur la base d’un multiplicateur « apparent corrigé », s’appuie sur de nombreux travaux réalisés par des chercheurs du FMI sur la question et notamment celui de Batini, Callegari et Melina (2012). Dans cet article, les auteurs tirent trois enseignements sur la taille des multiplicateurs budgétaires en zone euro, aux Etats-Unis et au Japon :

  1. le premier est qu’une consolidation budgétaire graduelle et lissée est préférable à une stratégie de réduction des déséquilibres publics trop rapide et agressive.
  2. Le deuxième enseignement est que l’impact sur l’économie d’une consolidation budgétaire sera d’autant plus violent que l’économie se situe en récession : selon les pays étudiés, la différence est au minimum de 0,5 et peut aller au-delà de 2.  Ce constat se retrouve également dans une autre étude du FMI (Corsetti, Meier et Müller (2012)) et s’explique par le fait, qu’en « temps de crise » de plus en plus d’agents économiques (ménages, entreprises) sont soumis à une contrainte de liquidité à très court terme, entretenant la spirale récessive et empêchant la politique monétaire de fonctionner.
  3. Enfin, les multiplicateurs associés aux dépenses publiques sont très largement supérieurs à ceux observés sur les impôts : dans une situation récessive, à 1 an, ils s’échelonnent de 1,6 à 2,6 dans le cas d’un choc sur les dépenses publiques alors qu’ils sont compris entre 0,2 et 0,4 dans les cas d’un choc sur les impôts. Pour la zone euro par exemple, le multiplicateur à 1 an s’élève à 2,6 dans le cas de l’utilisation des dépenses publiques comme instrument de consolidation budgétaire et à 0,4 si l’instrument est l’impôt.

Les chercheurs du FMI ne sont pas les seuls à s’interroger sur le bien-fondé de cette stratégie de consolidation budgétaire alors que la crise économique persiste. Deux chercheurs de Berkeley, Alan J. Auerbach  et Yuriy Gorodnichenko corroborent, dans un working paper du NBER de 2012, l’idée selon laquelle les multiplicateurs sont supérieurs en récession qu’en phase d’expansion. Dans une deuxième étude publiée dans l’American Economic Journal, ces deux mêmes auteurs affirment qu’un choc sur la dépense publique aurait un impact 4 fois plus important sur l’activité s’il se réalise en basse conjoncture (2,5) plutôt qu’en haut de cycle économique (0,6). Ce résultat est confirmé sur données américaines par trois chercheurs de l’Université de Saint Louis à Washington (Fazzari et al (2011)) ainsi que par deux économistes de l’Université de Munich (Mittnik et Semmler (2012)). Cette asymétrie se retrouve également sur données allemandes dans le travail réalisé par un universitaire de Cambridge et un chercheur de la Deutche Bundesbank, Baum et Koester (2011).

De son côté, un chercheur de Stanford, Hall (2009), affirme quant à lui que la taille du multiplicateur double et s’élève à près de 1,7 lorsque le taux d’intérêt réel est proche de zéro, caractéristique d’une économie en bas de cycle comme cela est le cas aujourd’hui dans de nombreux pays développés. Ce constat est partagé par deux chercheurs de Berkeley et de Harvard, DeLong et Summers (2012), par deux chercheurs de la FED, Erceg et Lindé (2012), par ceux de l’OCDE (2009), par ceux de la  Commission Européenne (2012) et par des travaux théoriques récents (Christiano, Eichenbaum et Rebelo (2011), Woodford (2010)). Lorsque les taux nominaux sont bloqués par la condition de non nullité, les taux d’intérêts réels anticipés augmentent. La politique monétaire ne peut plus atténuer une restriction budgétaire et devient même restrictive et ce d’autant que les anticipations de prix s’ancrent sur la déflation.

Comme le notait déjà J. Creel sur ce blog, sur l’instrument à utiliser, entre dépenses publiques ou impôt, d’autres économistes du FMI associés à des confrères de la Banque centrale européenne (BCE), de la Réserve fédérale américaine (FED), de la Banque du Canada, de la Commission européenne (CE) et de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), ont comparé leurs évaluations dans un article publié en janvier 2012 dans American Economic Journal : Macroeconomics (Coenen G. et alii (2012)). Selon ces 17 économistes, sur la base de 8 modèles macroéconométriques différents (principalement des DSGE) pour les Etats-Unis, et de 4 modèles pour la zone euro, la taille de nombreux multiplicateurs est grande, particulièrement pour les dépenses publiques et les transferts ciblés. Ainsi, les effets multiplicateurs dépassent l’unité si la stratégie porte sur la consommation publique ou les transferts ciblés sur des agents spécifiques et sont supérieurs à 1,5 sur l’investissement public. Pour les autres instruments, les effets restent positifs mais compris entre 0,2 pour les impôts sur les sociétés à 0,7 pour les impôts sur la consommation. Ce constat est également partagé par la Commission Européenne (2012) qui indique que le multiplicateur budgétaire est plus important si la consolidation est fondée sur les dépenses publiques, et l’investissement public en particulier. Ces résultats confirment ceux publiés 3 ans auparavant par l’OCDE (2009) ainsi que ceux réalisés par des économistes de la banque d’Espagne pour la zone euro (Burriel et al (2010)) ou par la Deutche Bundesbank sur données allemandes (Baum et Koester (2011)). Sans infirmer ce résultat, l’étude de Fazzari et al (2011) introduit toutefois une nuance : selon leurs travaux, le multiplicateur associé aux dépenses publiques serait bien supérieur à celui observé sur les impôts mais uniquement lorsque l’économie se situe en bas de cycle. Ce résultat s’inverserait dans une situation de croissance plus favorable.

Par ailleurs, des chercheurs de la London School of Economics (LSE) et de l’université de Maryland, Ilzetzki, Mendoza et Vegh (2009) mettent en avant dans leurs évaluations sur l’économie américaine, une valeur du multiplicateur budgétaire forte pour l’investissement public (1,7) et supérieure à celle obtenue avec la consommation publique. Ce résultat est proche de celui obtenu par d’autres chercheurs du FMI (Freedman, Kumhof, Laxton et Lee (2009)).

Dans la littérature récente, seuls les travaux d’Alesina, économiste à Harvard, semblent contredire ce dernier point : en observant 107 plans de consolidation budgétaire, menée dans 21 pays de l’OCDE au cours de la période 1970-2007, Alesina et ses co-auteurs (Ardagna en 2009 et Favero et Giavazzi en 2012), en déduisent que d’une part  les multiplicateurs peuvent être négatifs et d’autre part que les consolidations budgétaires axés sur les dépenses sont associés à des récessions mineures et de courte durée alors que celles fondées sur l’impôt sont associés à une récession et profonde et prolongée. Outre l’importance accordée à des expériences particulières de restriction budgétaire (pays scandinaves, Canada) et qui ne se retrouvent pas lorsqu’on inclut l’ensemble des expériences de restriction (ou d’expansion) budgétaire, les travaux empiriques d’Alesina et al souffrent d’un problème d’endogénéité dans la mesure de la restriction budgétaire. La notion d’impulsion narrative permet d’éviter cette endogénéité. Par exemple, lors d’une bulle immobilière (et plus généralement en cas de forts gains en capital), le surplus de recettes fiscales lié aux transactions immobilière se traduit par une baisse du déficit structurel, ces recettes n’étant pas conjoncturelles (au sens où l’élasticité des recettes au PIB devient très supérieure à 1). Sont associés alors une phase d’expansion (en lien avec la bulle immobilière) et une réduction du déficit structurel, renforçant artificiellement la thèse selon laquelle réduction du déficit public peut entraîner une hausse de l’activité, alors que la causalité est inverse.

A l’exception des travaux d’Alesina, un large consensus émerge des derniers travaux théoriques et empiriques existants dans la littérature économique : une politique de consolidation budgétaire est préférable en période de reprise de l’activité et est pernicieuse voire inefficace lorsque l’économie est à l’arrêt ; si celle-ci doit être menée en période de basse conjoncture, une augmentation des impôts serait moins néfaste à l’activité qu’une réduction des dépenses publiques… des préconisations qui figuraient dans Creel, Heyer et Plane (2011).

 

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