par Magali
Dauvin et Adeline
Guéret

Quelques semaines après la
publication des prévisions de croissance pour la France (le 16 octobre, disponibles
ici),
l’OFCE a organisé un atelier avec  les
différentes institutions françaises publiques (Banque de France, Direction
Générale du Trésor, INSEE) et internationales (Commission européenne, OCDE et
FMI)  : l’Observatoire Français des
Comptes Nationaux (OFCN). Les institutions privées françaises ou opérant en France
étaient également invitées. Le sujet de la journée était la conjoncture française
et son environnement international, les prévisions macroéconomiques à l’horizon
2021, les perspectives budgétaires ainsi que des éléments de méthodes ou
structurels comme l’utilisation des indicateurs avancés pour prédire le PIB ou encore
la polarisation du marché du travail. La troisième édition de cette rencontre
annuelle a eu lieu vendredi 8 novembre 2019. Une vingtaine d’instituts de
prévision à 1 ou 2 ans étaient représentés[1].

Les débats ont montré une certaine
convergence des prévisions pour l’année en cours, avec cependant de nombreuses
incertitudes quant aux conséquences sur l’économie française des évolutions
internationales. En effet, en 2018, l’activité économique a souffert d’un
calendrier fiscal défavorable couplé à d’intenses mouvements sociaux et d’une
dégradation de l’environnement extérieur. La croissance du PIB a ralenti, elle
est passé de 2,4 % en 2017 à 1,4 % l’année suivante. Avec un acquis de
croissance à + 1,2 % à l’issue du troisième trimestre 2019 selon les derniers
chiffres publiés par l’INSEE à la fin octobre, l’ensemble des prévisionnistes
s’accorde sur un dynamisme moindre de l’activité économique en France en 2019 (Graphique 1). En
moyenne, les prévisions situent la croissance à + 1,3% pour cette année, avec
une faible dispersion autour de la moyenne (entre 1,2% et 1,4%). Ce chiffre est
quasiment en ligne avec la prévision du gouvernement à + 1,4 %  que le Haut Conseil des Finances Publiques
avait jugé « atteignable » dans son avis du 23 septembre 2019[2]. Le
ralentissement, commun à tous les instituts, s’inscrit dans un contexte où l’environnement
international est moins porteur qu’il ne l’a été en 2018. Selon l’ensemble des
prévisionnistes, la dynamique du commerce mondial serait réduite de moitié au
moins entre 2018 et 2019 (passant de + 3,4 % à 1,5% de croissance en moyenne). La
baisse de la croissance du PIB des pays partenaires de la France est également
inscrite dans le scénario des différents instituts entre 2018 et 2019.

Pour l’année 2020, la moyenne des
prévisions donne une croissance légèrement plus faible par rapport à 2019, à +
1,2%, avec relativement peu de disparités dans la dynamique. Le consensus
s’oriente vers une contribution de la demande intérieure hors stocks à la
croissance moins importante qu’en 2019 (en particulier de l’investissement des
entreprises non financières et celui des administrations publiques) ainsi
qu’une contribution négative du commerce extérieur. Toujours en moyenne, la
croissance du PIB se verrait amputée de -0,2 point du fait de l’accélération
des importations (passant de + 2,3 % à + 2,6 % entre 2019 et 2020) non
compensée par le moindre dynamisme des exportations (+2,3 % en moyenne en 2019
et + 2,1 % en 2020).

De plus, l’environnement
international est jonché d’incertitudes et de risques majoritairement orientés
à la baisse (Graphique 2). La
grande majorité des prévisionnistes s’accorde sur un chemin de croissance plus
modéré, se rapprochant du potentiel. Les prévisions de croissance sont
comprises entre 0,7% et 1,5%, avec une moyenne à + 1,3 %. Enfin, la journée a
permis de mettre en lumière, au-delà des chiffres de croissance, les
différences des atouts de l’économie française. 
Nous gardons le détail de ces analyses pour le policy brief à venir.

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[1] D’autres organismes étaient
présents comme le COR, la DARES, France Stratégie, le HCFP, Pair Conseil et l’Unedic
en tant qu’observateurs.

[2] Avis n° HCFP – 2019 – 3
relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité
sociale pour l’année 2020 (23 septembre 2019), téléchargeable ici : https://www.hcfp.fr/sites/default/files/2019-10/Avis%20n%C2%B02019-3%20PLF-PLFSS%202020.pdf.

Au moment où les prévisions du gouvernement étaient
rendues publiques, la croissance du PIB du troisième trimestre n’était pas
encore connue et l’acquis de croissance était aux environs de 1,1%.

Par Gregory
Verdugo,

Si, d’après les sondages, il séduit de plus en plus l’opinion
publique et la gauche d’Anne Hidalgo à Bernie Sanders, le contrôle des loyers laisse
sceptique la plupart des économistes[1].
Dès les premiers cours de licence nous apprenons à nos élèves que les lois de
l’offre et la demande s’appliquent aussi sur le marché locatif. Si le contrôle
des loyers a pour conséquence de faire baisser les loyers, il entraîne aussi une
chute de l’offre de logements qui ne fait qu’aggraver le manque de logements à
l’origine des loyers élevés. Pour un économiste, la messe est dite : s’il
bénéficie aux chanceux locataires en place, le contrôle des loyers aggrave la
situation de ceux qui cherchent à se loger en asphyxiant l’offre alors que des
loyers trop élevés sonnent l’alarme sur l’urgence à l’augmenter[2].

Toutefois, les dégâts du contrôle
des loyers dépendent de la pente de la courbe d’offre de logements à louer, c’est-à-dire
de l’importance du retrait des propriétaires du marché locatif en réponse à la
baisse des prix. Or en défense du contrôle des loyers, on oppose souvent que
dans les zones tendues comme Paris, l’offre est inélastique, et le niveau des
loyers influence peu le nombre de logements offerts. Si l’offre locative est
fixe, alors le contrôle des loyers ne fait que redistribuer de pouvoir d’achat
aux locataires. Hélas, les études sont unanimes à rejeter l’hypothèse d’inélasticité
de l’offre.

L’expérience de San-Francisco : un contrôle des loyers qui « gentrifie »

Parmi les travaux les plus convaincant, un article publié cette
année par des chercheurs de l’Université de Stanford dans l’American Economic Review[3],
une des revues les plus prestigieuses en économie, examine les conséquences de l’expérience
d’extension du contrôle des loyers mise en place à San Francisco dans les
années 1990.

Initialement, la ville de San
Francisco instaura en 1979 un contrôle des loyers à tous les immeubles qui
comprenaient au moins 5 appartements construits avant cette date. Les petits immeubles
de 4 appartements et moins d’avant 1979 restèrent hors du contrôle car on les considérait
comme possédés par petits bailleurs dont on voulait protéger l’investissement.
Cette exemption était non négligeable car elle concernait 44% du parc. Mais en
1994, à la surprise générale, un référendum local qui dénonçait le rachat de
ces petits immeubles par de grands conglomérats financiers supprima cette
exemption.

Cette extension inattendue du
périmètre du contrôle des loyers a permis aux chercheurs de Stanford d’évaluer l’effet
du contrôle non seulement sur l’offre de logements mais aussi sur les caractéristiques
du voisinage en comparant des quartiers où une plus ou moins grande partie des immeubles
basculèrent soudainement dans le secteur contrôlé, les constructions datant
d’après 1980 restant exemptées (voir le graphique 1 extrait de l’article).

Les résultats sont spectaculaires.
D’abord, les auteurs montrent que le contrôle des loyers influence bien le
profil des habitants en diminuant leur mobilité. Dans les quartiers où le
contrôle a eu le plus d’importance, on observe moins de renouvellement résidentiel
dans le parc locatif qui comprend davantage de personnes âgées et de membres
des minorités. Cette plus forte stabilité résidentielle a permis de préserver une
certaine diversité de la population du parc locatif.

Mais si le parc locatif est resté
plus diverse, il s’est fortement rétréci. Les auteurs estiment que l’offre
d’appartements à louer dans les quartiers les plus affectés par l’extension du
contrôle a baissé de plus de 25% ! Cette baisse de l’offre provient à la
fois de la vente des appartements à des propriétaires occupants et de la
destruction d’anciens immeubles soumis au contrôle au profit de nouvelles
constructions sans locataires où les appartements sont occupés par leur
propriétaires.

Paradoxalement, les auteurs observent
que l’extension du contrôle des loyers, en asphyxiant l’offre locative, a accéléré
la gentrification de certains quartiers ! En effet, relativement aux
locataires d’autrefois, les nouveaux propriétaires occupants qui les remplacent
sont bien plus riches.

Quelles leçons pour Paris ?

Quelles leçons tirer de cette étude pour la France,
notamment la ville de Paris, dans le viseur des partisans du contrôle ? Tout
d’abord le contrôle des loyers mis en place à San Francisco était bien plus
léger que celui de nouveau en vigueur à Paris. Le système de San Francisco protégeait
le locataire en place en limitant les hausses de loyer à un indice annuel, tout
en laissant le loyer libre à la relocation. L’encadrement des loyers en vigueur
à Paris est plus contraignant puisqu’il régule non seulement les hausses pour
le locataire en place mais également le prix à la relocation au travers un
indice de référence. On peut donc craindre des effets plus importants sur
l’offre.

De plus, la situation parisienne montre
une baisse rapide de l’offre locative ces dernières années. Les recensements de
la population 2016 et 2011 indiquent en effet une chute de 4,4% de la
population du parc de locataires dans le privé alors que la population
parisienne ne baissait que de 2,2%[4].

Le fait qu’à la fois Paris se
dépeuple selon les derniers recensements alors que le prix de l’immobilier
augmente suggère que le marché locatif a subi un choc d’offre négatif ces
dernières années[5].

Clairement, le contrôle des
loyers n’est pas le seul ou même le principal responsable de la chute de
l’offre locative privée à Paris qui s’explique aussi par l’attrait de la location
saisonnière du type Airbnb. Mais il ne fait qu’aggraver la tendance au rétrécissement
du marché locatif.

Bien sûr, penser que le contrôle
des loyers est mauvais ne signifie pas que le laisser faire et le libre marché permet
d’aboutir à une solution équitable. Loin de là. Les loyers restent trop élevés
et les prix de l’immobilier inaccessibles dans certaines grandes villes. Mais
geler les prix revient à casser le thermomètre qui mesure la fièvre et n’offrira
pas de logement à ceux qui en cherchent.

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[1] Alston, R. M., Kearl, J. R., & Vaughan, M. B., 1992, « Is There a Consensus among
Economists in the 1990’s?  », The American Economic Review,
82(2), 203-209.

https://www.jstor.org/stable/2117401

[2]
Il existe néanmoins de rares exceptions à ce constat. Comme l’ont démontré Arnott
et Igarashi, des contrôles de loyers peuvent être efficaces lorsqu’un faible nombre
de bailleurs est en situation de monopole, ce qui est loin d’être le cas en
France. Voir Arnott et
Igarashi, M., 2000, « Rent control, mismatch costs and search efficiency », Regional Science and Urban Economics,
30(3), 249-288. https://doi.org/10.1016/S0166-0462(00)00033-8

[3] Diamond, Rebecca, Tim McQuade, and
Franklin Qian, 2019, « The Effects of Rent Control Expansion on Tenants, Landlords, and
Inequality: Evidence from San Francisco  », American
Economic Review, 109 (9): 3365-94.

https://doi.org/10.1257/aer.20181289

[4]
Le nombre de logements locatifs occupés baisse lui de 3% alors que l’ensemble
des logements ne baisse que de 2%. Calculs de l’auteur à partir des résultats
du recensement fournis par l’INSEE. Sources : https://insee.fr/fr/statistiques/4177183?sommaire=4177606&geo=DEP-75
pour 2016, https://www.insee.fr/fr/statistiques/2132251?sommaire=2133011&geo=DEP-75
pour 2011.

[5]
Les économistes parlent de choc d’offre négatif lorsque, dans un marché, le
prix d’équilibre augmente alors que les quantités échangées baissent.