Quelle régulation sociale et économique de la pauvreté?

 24 mai 2011

Les derniers débats sur le système de minima sociaux témoignent de la difficulté qu’il y a à  penser l’articulation entre protection et incitation. Un soupçon de paresse pèse toujours sur les allocataires de minima sociaux. Le passage du RMI (et de l’API) au RSA aurait pu mettre fin aux discours reposant sur le mérite de l’allocataire qui doit montrer par son travail sa bonne volonté à se réinsérer. Apparemment il n’est est rien. Depuis tout temps, la régulation de la population pauvre repose sur une relation de réciprocité entre les personnes qui reçoivent une aide et la collectivité. Chaque individu a le droit d’être aidé et de vivre décemment, et le devoir d’être utile à la collectivité. Toute la difficulté consiste à définir le périmètre des droits et des devoirs. Dans sa version moderne, la question de la citoyenneté sociale se pose ainsi : comment articuler l’aide sociale et le marché du travail ou encore comment faire pour éviter que trop de droits ne tuent les velléités d’exercer leurs devoirs chez les allocataires ?

La solidarité et le mérite

L’aide sociale est traversée par deux logiques en partie contradictoires. Celle du mérite qui repose sur l’idée que le critère de pauvreté ne peut à lui seul justifier le soutien de la collectivité (la responsabilité de l’individu pauvre est en cause) ; et celle de la solidarité qui implique un devoir de la collectivité envers les plus démunis (la responsabilité de leur dénuement est perçue comme étant collective). Les deux logiques ne s’excluent pas totalement, mais l’une l’emporte sur l’autre.

En France, la solidarité est l’axe structurant de l’aide aux personnes les plus pauvres. Certes l’idée de mérite est présente et ancienne : les jugements de valeur à l’égard des personnes pauvres ne sont pas nouveaux et les pouvoirs publics ont toujours préféré l’assistance par le travail à une aide inconditionnelle. Dès le moyen-âge, la mendicité et l’errance des personnes valides sont réprimées. Les indigents aptes au travail sont sommés de travailler. Mais l’idée de solidarité a longtemps dominée celle du mérite.

Cet équilibre s’est modifié à partir des années 1990. Une abondante littérature socio-économique s’est développée autour du concept de trappes à inactivité : les allocataires de minima sociaux ne seraient pas encouragés financièrement à reprendre un emploi du fait des effets de seuil engendrés par le système fiscalo-social et des interactions entre les transferts sociaux et le SMIC. Autour des années 2000, l’opinion publique concernant le RMI s’est durcie avec la diffusion de l’idée que l’allocataire du RMI n’est pas encouragé à (re-)travailler et préfère rester assisté plutôt que chercher à devenir autonome en travaillant. La focalisation sur ce point conduira les pouvoirs publics à encadrer davantage les devoirs en termes d’insertion dans l’emploi pour les allocataires et à laisser se dégrader le niveau des montants versés à ceux qui ne travaillent pas. Certes, un dernier filet de sécurité est toujours garanti, mais son niveau se réduit comme peau de chagrin conformément à l’objectif de stimulation de  la reprise d’un emploi par les allocataires.

 

Quels droits pour quels devoirs ?

La création du RMI en 1988 a permis d’institutionnaliser et d’affirmer le droit à un revenu minimum, comme  le précise l’article 1 de la loi n° 1088-88[1]. La question des obligations, et donc des devoirs, est abordée sous l’angle de l’insertion au sens large. Comment fixer le niveau des droits, quel doit être montant de ce revenu minimal ? On aurait pu se fonder sur ce que l’on estime être le minimum nécessaire pour vivre décemment, en s’appuyant par exemple sur le seuil de pauvreté, défini à la moitié (ou à 60%) du revenu médian. Mais  l’idée que l’allocation pouvait encourager l’inactivité était présente dans l’esprit des législateurs. Ainsi, le montant du RMI a été fixé non pas à partir du concept de revenu minimal décent mais de sorte à préserver le lien entre revenu et activité. La norme d’emploi servant de référence adoptée à l’époque était celle d’un SMIC à temps plein : le montant maximal d’un demi-SMIC pour une personne seule a donc été retenu comme dernier filet de sécurité. Son niveau relatif s’est depuis lentement mais constamment effrité sous l’effet d’un mode d’indexation défavorable[2].

Le RMI a fait l’objet de nombreuses controverses : jugé trop généreux, peu contraignant pour les allocataires ou du moins désincitatif à l’emploi. Le dispositif a été plusieurs fois réformé en vue de permettre le cumul partiel et momentané de l’allocation avec des revenus du travail  via le mécanisme d’intéressement. Il a été également repensé en adéquation avec d’autres prestations notamment l’aide au logement[3]. Finalement, au début des années 2000, la reprise d’un emploi à temps plein était toujours payante pour les allocataires.

 


[1] « Toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l'économie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacité de travailler, a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. L'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté constitue un impératif national. Dans ce but, il est institué un revenu minimum d'insertion mis en œuvre dans les conditions fixées par la présente loi. Ce revenu minimum d'insertion constitue l'un des éléments d'un dispositif global de lutte contre la pauvreté tendant à supprimer toute forme d'exclusion, notamment dans les domaines de l'éducation, de l'emploi, de la formation, de la santé et du logement. »

 [2] En effet les minima sociaux sont indexés sur les prix, le Smic étant sujet à des coups de pouces réguliers, l’écart entre les montants garantis et les revenus du travail s’est mécaniquement accru au fil du temps.

[3] La loi Aubry de 1998, dite « loi de lutte contre l’exclusion sociale », a permis le cumul des revenus d’activité avec l’API au moins temporairement

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