Le rapport Pisani-Ferry – Mahfouz évoque la proposition d’un prélèvement exceptionnel sur le patrimoine des plus aisés afin de financer la transition climatique. Cette proposition est précisée dans une tribune du Monde signé par Jean Pisani-Ferry. On peut regretter que le débat suivant la publication de ce rapport ne porte pas principalement sur le climat et qu’il se soit focalisé sur la proposition de prélèvement exceptionnel de 5 % sur le patrimoine financier des plus aisés. Pour autant, et puisque la discussion porte sur l’équité du financement de l’action publique, elle mérite d’être menée jusqu’au bout.
13. Pour financer la transition, au-delà du redéploiement nécessaire des dépenses, notamment des dépenses budgétaires ou fiscales brunes, et en complément de l’endettement, un accroissement des prélèvements obligatoires sera probablement nécessaire. Celui-ci pourrait notamment prendre la forme d’un prélèvement exceptionnel, explicitement temporaire et calibré ex ante en fonction du coût anticipé de la transition pour les finances publiques, qui pourrait être assis sur le patrimoine financier des ménages les plus aisés. Rapport Pisani-Ferry – Mahfouz, Synthèse.
Une proposition de politique publique, normative, n’est pas vraie ou fausse mais convaincante ou non convaincante. Elle peut s’appuyer sur des hypothèses comportementales vraies ou fausses, mais la conclusion porte sur ce que l’on devrait faire et non sur ce qui est, et doit donc convaincre. Idéalement, elle doit convaincre largement les personnes concernées, en l’occurrence dans le cadre fiscal, nous tous, des économistes aux citoyens en passant par le personnel politique. Pour être convaincant, il est nécessaire de montrer et discuter des justifications, expliciter les arbitrages, l’analyse coût-bénéfice, discuter des hypothèses…. La barre est haute car nous ne changeons pas d’avis si facilement, et encore moins en matière fiscale : chacun a son idée sur la meilleure façon de prélever l’impôt.
Quels sont les critères pour juger de propositions normatives découlant d’un modèle économique normatif ? Premièrement les hypothèses doivent être réalistes. Les conclusions normatives ne peuvent être testées, elles découlent des hypothèses de manière logique et donc ne peuvent avoir plus de force que l’hypothèse la plus faible. Deuxièmement, comme il s’agit de convaincre, il est nécessaire de partir d’objectifs sociaux et de valeurs partagés, ou du moins pouvant faire l’objet d’une discussion publique. Il est nécessaire de répondre aux objections : peut-être que le modèle n’est pas assez réaliste ou que d’autres objectifs sociaux ne sont pas pris en compte. Parfois le problème n’est pas ce qui est dans le modèle mais dans ce qui n’y est pas : la discussion doit donc être large et pluraliste. Enfin, les propositions doivent être comparées aux alternatives possibles et il faut pouvoir convaincre que le modèle économique utilisé est le plus adapté pour comparer ces alternatives, c’est-à-dire qu’il modélise l’élément crucial ou les éléments cruciaux.
Quid de la proposition d’impôt exceptionnel sur le patrimoine financier des plus aisés ? Xavier Ragot, cité par Pisani-Ferry, résume l’argument principal :
La fiscalité du capital possède un avantage par rapport à la fiscalité du travail : elle génère des ressources élevées sans désinciter au travail. Bien sûr, l’anticipation d’une fiscalité du capital élevée réduit les incitations à épargner, ce qui réduit les fonds disponibles pour investir. De ce fait, la hausse de la fiscalité du capital non anticipée et transitoire, avec un engagement de l’État à ne pas utiliser cet outil dans le futur, possède l’avantage de générer des ressources sans réduire les incitations à l’épargne, ce qui est un résultat standard (Farhi, 2010). La politique optimale consiste en une hausse de la taxation du capital en une fois pour générer des ressources fiscales égales à la valeur actualisée nette des dépenses d’investissement prévues.
C’est le cœur de l’argument, celui qui mérite d’être discuté. Le rapport Pisani-Ferry – Mahfouz propose de calibrer l’impôt en « fonction du coût anticipé de la transition pour les finances publiques ». En pratique, le prélèvement pourrait être de 5% sur le patrimoine financier des 10% les plus aisés, patrimoine financier valorisé dans le rapport à 3 000 milliards d’euros[1], ce qui rapporterait 150 milliards – ou 5 points de Pib – sur les trente ans pendant lesquels le gouvernement s’engagerait à ne pas recourir à un nouveau prélèvement exceptionnel, soit 0,16 point de Pib par an. Les auteurs préconisent en effet des facilités de paiement sur le paiement qui pourrait être lissé durant une longue période. Ce point n’est pas défini précisément mais a pour objet de contourner les difficultés de liquidité afin que les propriétaires ne soient pas obligés de vendre pour payer l’impôt[2].
Il existe des objections qui méritent discussion :
- Le prélèvement unique exceptionnel ne respecte pas le principe d’égalité devant l’impôt. Il traite le patrimoine financier et foncier de façon différente. Il faudrait le justifier vis-à-vis des objectifs poursuivis. Le rapport évoque l’idée qu’« une part du patrimoine immobilier tend à être dévalorisée par le changement climatique et que les dépenses d’atténuation pèsent sur les propriétaires »[3] mais ce n’est pas très convaincant : l’impact du changement climatique sur les actifs sera hétérogène à l’intérieur de chaque classe d’actifs. La valorisation d’une maison en bord de mer pourra se déprécier si elle est victime d’érosion, ou s’apprécier si le climat est apprécié pour sa fraicheur. En termes financiers, l’impact ne sera pas le même si l’on détient des actifs fossiles ou renouvelables. Si l’idée est de taxer les gagnants alors il faut attendre de connaître qui seront les gagnants et imposer toutes les plus-values réelles. Un financement par la dette peut alors se justifier par l’attente des informations pertinentes. Le prélèvement ne respecte pas non plus l’équité intertemporelle devant l’impôt : pourquoi exonérer les patrimoines de demain ? La proposition implique que l’imposition soit explicitement temporaire, le gouvernement s’engageant à ne plus y recourir. Le rapport propose aussi des facilités de paiement. Dans 10 ans, une personne qui avait un actif fossile en 2023 continuerait alors de payer la contribution, alors que l’actif n’a plus de valeur, tandis que le milliardaire de 2033, qui profite éventuellement du changement climatique, n’en paierait pas ? Un impôt annuel sur le patrimoine semble préférable de ce point de vue :
- Le prélèvement doit être non-anticipé, pour que tout ou partie des patrimoines ne soit pas transféré à Bruxelles ou Genève. Cela pose un problème démocratique car il nécessite un élément de surprise, peu compatible avec l’idée de consentement à l’impôt. Evidemment, en cas d’extrême urgence, comme une tentative d’invasion militaire par un pays étranger, il est parfois nécessaire d’agir en urgence, mais cela ne semble pas être le cas ici, notamment en regard des montants : 5 points de Pib sur trente ans alors que la France a ajouté 20 points de Pib d’endettement lors de la crise Covid. Même si l’investissement a un caractère d’urgence, il semble préférable de prendre quelques mois pour délibérer sur la manière la plus équitable de le financer collectivement ;
- Le caractère exceptionnel doit être crédible : pour que le prélèvement soit sans effet sur l’épargne, le gouvernement doit s’engager de façon crédible à ne pas recourir de nouveau à un prélèvement exceptionnel. Pour cela, le rapport propose de calibrer le prélèvement sur « le coût anticipé de la transition ». Toutefois il existe des incertitudes importantes sur ce coût, que l’on découvre petit à petit. De plus, il existe d’autres chocs sur l’économie (pandémie, guerres, dégâts environnementaux…) qui arrivent régulièrement de manière non anticipée. Si le gouvernement prélève de façon exceptionnelle aujourd’hui, des acteurs économiques rationnels anticiperaient que la probabilité qu’il prélève de façon exceptionnelle demain est non-nulle, ce qui réduit l’épargne, et surtout accroît l’incitation à placer son épargne dans un pays n’ayant jamais pratiqué de prélèvement exceptionnel et donc plus crédible de ce point de vue. Les raisons pour prélever de nouveau ne manquent pas, la première étant un coût initial de la transition climatique qui pourrait être sous-estimé. Dans ce cas, le gouvernement se retrouve dans les mêmes circonstances qui l’ont amené à un premier prélèvement exceptionnel, d’autant plus si les agents économiques n’ont pas réagi la première fois. Il serait alors tout à fait rationnel pour ce gouvernement d’effectuer un second prélèvement exceptionnel, puis un troisième si nécessaire et tant que les acteurs économiques ne réagissent pas. Mais il est probable à ce point que les acteurs économiques finissent par réagir et de fait qu’ils réagissent dès le départ. L’analyse économique, y compris néo-classique en anticipation rationnelle, souligne depuis longtemps les problèmes de cohérence intertemporelle : le résultat d’optimalité d’une contribution exceptionnelle n’est de fait pas si standard ;
- Si on ajoute d’autres objectifs aux pouvoirs publics, dont l’égalité, pourquoi se limiter à 5% du patrimoine financier des plus aisés ? Pourquoi pas 49%, avec montée proportionnelle de l’État dans le capital des entreprises[4] ? Cela permettrait à l’État de participer à leurs bénéfices sans avoir à prélever d’impôt sur les sociétés. Cette semi-expropriation exceptionnelle permettrait ainsi de réduire les impôts et donc les distorsions ! Cela réduirait les inégalités de patrimoine et de revenus et permettrait d’augmenter l’épargne : sans IS, le rendement de l’épargne restante serait plus élevé ; de plus les propriétaires expropriés auraient une épargne plus faible et donc une incitation importante à la reconstituer. Ce résultat est cohérent avec les hypothèses prises pour justifier le prélèvement exceptionnel, et d’autant plus cohérent que plus l’État prélève dès le départ, plus il est crédible qu’il ne prenne pas plus par la suite. La question du réalisme d’un tel modèle mérite cependant d’être débattue[5].
La littérature en fiscalité optimale n’a jusqu’ici pas produit de consensus sur la façon d’imposer le patrimoine (revenus et stock). Il existe néanmoins de bonnes raisons de l’imposer :
- D’un point de vue éthique, le capital (stock mais surtout revenus) augmente la faculté contributive de ses détenteurs. Du point de vue de la juste contribution aux charges publiques, on peut également souligner que les avantages des dépenses en termes de protection des droits de propriété (police, justice, armée, stabilité financière) bénéficient aux individus ou foyers de façon proportionnelle à leur patrimoine, ce qui de ce point de vue justifie une imposition du stock de patrimoine. D’un point de vue méritocratique, on peut vouloir traiter les revenus du travail et les revenus hérités de façon différente. Si les droits de succession sont impopulaires, l’impôt sur le patrimoine peut s’y substituer ;
- D’un point de vue comportemental, l’imposition du patrimoine se justifie par le fait que des revenus du travail peuvent être convertis en revenus du patrimoine par les indépendants et actionnaires majoritaires d’entreprises. De plus, ces revenus du travail peuvent être convertis en revenus non imposables du patrimoine via les bénéfices non distribués (voir IPP, 2023 : « Quels impôts les milliardaires paient-ils ? »). De plus, taxer le stock de patrimoine plutôt que les revenus réduit les désincitations (argument d’Allais).
À l’heure actuelle, le principal argument contre la taxation du patrimoine est sa forte mobilité, ce qui explique la baisse continue de l’impôt sur les sociétés (peut-être stoppée par un accord international ?).
Dans ce contexte, y-a-t-il de meilleures alternatives à un prélèvement exceptionnel sur les patrimoines financiers des plus aisés ? Au-delà de la fiscalité optimale, que nous apprennent les débats sur les bonnes pratiques en matière fiscale ? Pendant longtemps, l’économie politique a réfléchi sur la fiscalité en termes de maximes ou principes. Par exemple, dans Richesse des nations (1776), Smith propose les maximes suivantes :
- « Les sujets d’un État doivent contribuer au soutien du gouvernement chacun le plus possible en proportion de ses facultés, c’est-à-dire en proportion du revenu dont il jouit sous la protection de l’État. »
- « La taxe ou portion d’impôt que chaque individu est tenu de payer doit être certaine, et non arbitraire. »
- « Tout impôt doit être perçu à l’époque et selon le mode que l’on peut présumer les moins gênants pour le contribuable. »
- « Tout impôt doit être conçu de manière à ce qu’il fasse sortir des mains du peuple le moins d’argent possible au-delà de ce qui entre dans le Trésor de l’État. »
Selon ces critères, d’autres modes de financement, plus convaincants, peuvent être proposés.
Que faire face au financement de la transition climatique ?
Au premier ordre, un besoin de financement supplémentaire de 5 milliards par an est très faible par rapport aux 1 500 milliards de dépenses publiques en 2022. Ces 0,3% ne constituent pas un choc et peuvent être financés selon les mêmes critères que les autres dépenses publiques.
Les pouvoirs publics peuvent également choisir de cibler le capital des ménages pour des raisons d’acceptabilité politique de la transition et en présence de justifications plurielles de l’imposition. Les impôts annuels ― cohérents dans le temps ― à taux faibles et assiettes larges, et multiples assiettes (revenus, stock, transmission) sont préférables. À jugements relatifs sur l’équité de ces impôts constants, et étant donné que le rendement budgétaire des impôts reposant sur le patrimoine des ménages est de 80 milliards en 2016 (Cour des comptes), une augmentation de 6% des taux permet de financer les montants évoqués.
Il est néanmoins possible de faire mieux si les impôts actuels ne sont pas jugés équitables ou si l’objectif est de cibler les gagnants et d’épargner les perdants du « choc climatique ». Afin de mieux respecter l’équité horizontale, nous avons ainsi plaidé pour l’imposition de l’ensemble des plus-values (réelles) réalisées, immobilières et financières, aujourd’hui largement exonérées ou effacées lors des transmissions (voir Allègre, Plane, Timbeau, 2012 : Réformer la fiscalité du patrimoine ? ; Allègre, 2022 : Repenser la fiscalité lors de l’héritage ; Le Monde, 2023 : « Transition écologique : « Il n’y a pas d’instrument fiscal miracle qui allie à lui seul rendement, réduction des inégalités et de la pollution»).
Un impôt sur les plus-values réelles permettrait de faire contribuer davantage les gagnants, et de faire contribuer le foncier à la hauteur du financier. Par rapport à un impôt annuel sur le patrimoine, auquel il pourrait se rajouter, il ne pose pas de problème de liquidité puisque les propriétaires viennent de vendre et peuvent donc supporter le taux du prélèvement forfaitaire unique (30 %). Cet impôt s’appliquerait à toutes les plus-values réelles, en tenant compte de l’inflation, et serait reporté en cas de réinvestissement immobilier pour ne pas désinciter à la mobilité. Les plus-values tiendraient également compte des frais de rénovation, notamment thermique, ce qui serait incitatif. Elles ne seraient plus effacées lors des successions, et l’impôt pourrait même être payé à cette occasion sur les plus-values latentes – ou reportées (jamais effacées) dans des circonstances particulières à définir (transmission d’une entreprise familiale[6]). Le montant à attendre d’une telle imposition dépend des circonstances futures mais pourrait rapporter, en brut, entre 1 et 2 points de produit intérieur brut chaque année, si on prend comme référence l’évolution des patrimoines des dix ou vingt dernières années, et selon le coût (à court-terme) des reports d’imposition lors des transmissions.
[1] Selon le rapport : « L’actif financier net des ménages était de 4 700 milliards d’euros en 2021, dont 3 000 milliards pour les 10 % les mieux dotés. Un prélèvement forfaitaire exceptionnel de 5 %, dans une fenêtre de trente ans, rapporterait donc 150 milliards, soit un peu plus de 5 points de PIB au total. Sources : Banque de France pour le montant du patrimoine des ménages ; Insee pour leur répartition. »
[2] Certains ménages pourraient en effet ne pas être en mesure de faire face à un prélèvement unique à hauteur de 5 % de leur patrimoine financier. Il y a donc un risque de liquidité. L’étalement du prélèvement sur plusieurs d’année permet donc d’éviter cet écueil.
[3] p. 120.
[4] De même que de nombreux pays ont déjà pratiqué la nationalisation-expropriation (partielle ou totale) des entreprises étrangères.
[5] Montrer qu’avec les mêmes hypothèses, on peut arriver à des conclusions que les auteurs ne défendent pas n’est pas une invitation à discuter du calibrage du modèle, c’est un raisonnement par l’absurde visant à disqualifier le modèle.
[6] Aujourd’hui les systèmes d’abattement ou d’exonération incitent à la détention potentiellement inefficiente d’actifs afin de bénéficier d’une exonération d’impôt sur des plus-values (qui constituent des revenus réels). Un tel système pose ainsi des problèmes à la fois du point de vue de l’efficacité et du point de vue de l’équité.